Legitimación activa en el amparo por mora
CODEC Centro de Orientación, Defensa y Educación del Consumidor c/
Municipalidad de San Isidro s/ Amparo por Mora”.
En la ciudad de General San Martín, a los 10 días del mes de agosto de 2015, se
reúnen en acuerdo ordinario los Sres. Jueces de la Cámara de Apelación en lo
Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, estableciendo el siguiente
orden de votación de acuerdo al sorteo efectuado: Hugo Jorge Echarri, Jorge
Augusto Saulquin y Ana María Bezzi, para dictar sentencia en la causa Nº
4656/2015, caratulada “CODEC Centro de Orientación, Defensa y Educación del
Consumidor c/ Municipalidad de San Isidro s/ Amparo por Mora”. Se deja
constancia que el Sr. Juez Jorge Augusto Saulquin no suscribe la presente por
encontrarse en uso de licencia.
A N T E C E D E N T E S
I.- A fs. 52/59 vta., el juez de primera instancia en lo Contencioso Administrativo n°
2 de San Isidro dictó sentencia disponiendo: “1.- Rechazar la acción de amparo
por mora promovida en virtud de la falta de legitimación activa de la actora. 2.-
Imponer las costas en el orden causado, atención a que por las circunstancias del
caso, la actora pudo creerse con derecho al inicio de la acción; extremo, este, que
autoriza a apartarse del principio general de la derrota (art. 51 CCA, arg CCASM
causa nº 3655, del 9.5.13, entre otras); 3.- Diferir la regulación de honorarios para
el momento procesal oportuno (art. 31 DL 8904). REGISTRESE Y
NOTIFIQUESE.” Para así decidir, el juez a-quo consideró que la presentación
efectuada por la actora ante la sede comunal constituía una denuncia
administrativa, surgiendo ello tanto de los propios términos de la presentación en
cuestión como del trámite a ella dispensado por la demandada. En esas
condiciones, y de conformidad con lo dispuesto por el art. 84 de la Ordenanza
General Nº 267/80, el juez a-quo entendió que la asociación demandante revestía
únicamente el carácter de denunciante en el trámite que pretendía urgir mediante
la acción objeto del presente proceso, no gozando del carácter de parte exigido
por el art. 76 del C.P.C.A. Advirtió, asimismo, que aun cuando el art. 13 del
C.P.C.A. brinda un marco amplio de legitimación para accionar en el proceso
contencioso administrativo provincial, que supera los esquemas clásicos de
legitimación, ello no permite soslayar que la asociación denunciante, en el caso,
“detenta un interés simple, representado por la apetencia natural de todo
ciudadano de que la ley sea cumplida, o relativo al cuidado del buen ejercicio de
las funciones estatales”. En este sentido, sostuvo que “si bien el concepto de
derecho subjetivo, de interés legítimo, de legitimación procesal se ha ido
ampliando en la doctrina procesal y en la jurisprudencia, no se puede extender a la
defensa de un interés simple o del interés de la legalidad por la legalidad misma
(Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, sala II, “Pelatay, Angélica
c. Provincia de Mendoza”, sent. Del 16/03/1999, Publicado en: LLGran Cuyo 2000
, 747 ; Cita online: AR/JUR/952/1999)”. II.- A fs. 69/77 vta., contra dicha decisión,
la parte actora interpuso recurso de apelación. En lo sustancial, se agravió por
cuanto el juez a-quo negó su carácter de parte en el proceso administrativo.
Sostuvo que el juez de grado hizo primar en su sentencia una postura restrictiva,
procesalista y dogmática por sobre derechos y garantías constitucionales relativos
al derecho de los consumidores y usuarios. Explicó que la acción intentada tuvo
por objeto obtener una orden judicial de pronto despacho a fin de que la
Municipalidad de San Isidro resolviera en forma expresa el reclamo administrativo
deducido por la accionante, en relación con el menoscabo real y efectivo que el
sistema de parquímetros produce a los usuarios del mismo. Alegó que CODEC
posee plena legitimación activa para interponer la acción por cuanto ha reclamado
un derecho constitucional en sede administrativa. Sostuvo en este sentido, que
CODEC, en su calidad de asociación de consumidores, posee un derecho e
interés jurídicamente tutelado de raigambre constitucional por el que puede
intervenir en el procedimiento iniciado en sede administrativa en condición de
parte, en virtud de la atribución legal reconocida tanto por la ley nacional Nº
24.240 como por la ley provincial Nº 13.133 para actuar en defensa y promoción
de los derechos de los usuarios del servicio de estacionamiento medido. Así,
consideró que en la sentencia de grado se efectuó una reducida interpretación de
una norma de procedimiento administrativo municipal sobre normas de rango
jerárquico superior. Afirmó, asimismo, que CODEC es parte en el proceso
administrativo atento que ha denunciado incumplimientos contractuales que
conllevan un daño cierto, real y efectivo a los usuarios en relación con el deber de
información. Agregó que el código procesal administrativo admite la legitimación
amplia tanto del derecho subjetivo como del interés legítimo, a lo se agrega la
protección de los derechos de incidencia colectiva que impone la Constitución
nacional como garantía federal. Arguyó finalmente que CODEC no actúa en base
a un mero interés simple sino que representa a los usuarios y consumidores
afectados por un servicio que infringe la ley Nº 24.240 y el art. 42 de la
Constitución Nacional, tratándose de un interés legítimo y colectivo, con un grado
de afectación lo suficientemente concreto e inmediato. Asimismo, se agravió por el
momento procesal en que el juez a-quo resolvió acerca de la falta de legitimación
activa. Según afirma, habiendo ordenado el informe previsto en el art. 76 inc. 2)
del C.P.C.A., el magistrado se expidió sobre la admisibilidad de la pretensión en
forma positiva, no procediendo su desestimación por cuestiones procesales con
posterioridad. Solicitó, consecuentemente, la revocación de la sentencia de grado
y el dictado de una orden de pronto despacho judicial contra la Municipalidad de
San Isidro a fin de que ésta se expida sobre el reclamo administrativo interpuesto.
III.- A fs. 78, el juez de la instancia anterior ordenó correr traslado del recurso de
apelación a la contraria, quien lo contestó a fs. 86/90, solicitando su rechazo. IV.-
A fs. 91, el juez a-quo ordenó elevar los autos a esta Cámara para el tratamiento
del recurso de apelación, siendo recibidos a fs. 91 vta. V.- A fs. 92, se pasaron los
autos para resolver. A fs. 93/93 vta., efectuado el pertinente examen de
admisibilidad, se pasaron los autos para resolver, estableciendo el Tribunal la
siguiente cuestión: ¿Es ajustada a derecho la decisión apelada? V O T A C I O N
A la cuestión planteada, el Señor Juez Hugo Jorge Echarri dijo: 1) Relatados los
antecedentes del presente caso, expuestos los fundamentos y la parte resolutiva
de la sentencia hoy recurrida, mencionados los agravios y réplicas pertinentes y
efectuado el examen de admisibilidad, procedo a analizar el recurso de apelación
interpuesto. 2) A los fines de resolver la cuestión traída a debate, cabe reseñar
que –en el caso- el juez de grado rechazó la demanda alegando la falta de
legitimación activa de la actora. Para así decidir, sucintamente, expuso que la
parte actora en su calidad de denunciante –en el trámite que pretendía urgir a
través de esta acción- no gozaba del carácter de parte en el procedimiento
municipal. Citó arts. 76 y 13 del C.P.C.A y art. 84 de la O.G. Nº 267. Contra dicho
pronunciamiento, se alzó la parte actora quien afirmó que CODEC resultaba parte
en el proceso administrativo y judicial atento que había denunciado
incumplimientos contractuales que conllevan un daño cierto, real y efectivo a los
usuarios en relación con el deber de información. Ello, en el marco de las leyes Nº
24.240 y 13.133 y el art. 42 de la Constitución Nacional. 3) Teniendo en cuenta los
antecedentes reseñados, considero pertinente a fin de resolver la cuestión
sustancial traída a debate ante esta Alzada, establecer la normativa aplicable al
caso. En materia de defensa del consumidor, a partir de la reforma de 1994, la
Constitución Nacional prevé en su artículo 42 que “Los consumidores y usuarios
de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección
de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y
veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. Las
autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el
consumo… y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios…”,
mientras que el artículo 43 dispone: “…Podrán interponer esta acción contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos
de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que
determinará los requisitos y formas de su organización…”. Su par provincial, en
forma similar establece en su artículo 38 que “Los consumidores y usuarios tienen
derecho, en la relación de consumo, a la protección frente a los riesgos para la
salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus intereses económicos y a
una información adecuada y veraz. La Provincia proveerá a la educación para el
consumo, al establecimiento de procedimientos eficaces para la prevención y
resolución de conflictos y promoverá la constitución de asociaciones de usuarios y
consumidores.” En este marco, la Constitución provincial, en su art. 15, garantiza
expresamente en el ámbito de la provincia de Buenos Aires la tutela judicial
continua y efectiva y el acceso irrestricto a la justicia. En lo que se refiere a la
legitimación activa, el artículo 13 del C.P.C.A. establece que: “Está legitimada para
deducir las pretensiones previstas en el presente Código, toda persona que
invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses
tutelados por el ordenamiento jurídico” (el subrayado es propio). Asimismo, el
artículo 76 del C.P.C.A. en su apartado 1º establece la legitimación específica
para la acción de amparo por mora disponiendo que: “El que fuere parte en un
procedimiento administrativo, podrá solicitar judicialmente se libre orden judicial de
pronto despacho…” A su turno, la O.G. Nº 267/80 que regula el procedimiento
administrativo municipal prevé en su artículo 84 que: “El denunciante no es parte
en las actuaciones, salvo cuando por la denuncia se pretenda o reclame algún
derecho.” Bajo tales parámetros, encuentro pertinente señalar -siguiendo esta
tesitura- que, en la nota de elevación del proyecto de código contencioso
administrativo sancionado bajo el número 12.008, se afirma que la iniciativa
cumplimenta la manda prevista en los arts. 166 y 215 de la Constitución local,
“posibilitando para los justiciables la efectiva tutela judicial, la celeridad en el
tratamiento y el acceso inmediato a los órganos jurisdiccionales, plasmando, de tal
modo, las aspiraciones del Constituyente del año 1994, quien ha priorizado dichos
principios procesales”. En línea con ello, en la exposición de motivos se establece
“El proyecto reconoce legitimación para deducir pretensiones en el proceso
administrativo a toda persona que invoque una lesión, afectación o
desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento
jurídico. En concreto, la situación en que se encuentren las partes, con respecto a
la relación jurídico administrativa que se discute en el proceso y que las habilita
para comparecer ante los tribunales Contencioso Administrativo, deja de ser,
pues, una materia acotada por el enunciado procesal, para remitirse a los
contenidos materiales previstos en el ordenamiento jurídico. Se supera, de tal
modo, la polémica, en buen grado estéril como debate doctrinal pero gravitante en
la práctica, en torno al reconocimiento de legitimación (activa) a determinadas
situaciones subjetivas (verbigracia los intereses personales y directos, los
intereses legítimos, colectivos o difusos, como quiera sean destinados). La fórmula
que el proyecto emplea deriva del mandato constitucional (artículo 166). Esto es,
permite el acceso a los tribunales, en la medida en que existe una controversia,
una colisión de derechos o intereses jurídicos, o como reza el citado artículo 166,
un caso” (el resaltado es propio). 4) En esas condiciones, una interpretación
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