DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Los organismos administrativos carecen de facultades para aplicar multas y otras sanciones

Por Pablo Garbarino

La garantía del debido proceso prevista en el art. 18 de la Constitución Nacional, el art. 33 del mismo cuerpo normativo y diversos Tratados Internacionales de Derechos Humanos, de rango constitucional conforme lo establece el art. 75, inc. 22, segundo párrafo de la Constitución Nacional, establecen el derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial^[1]

En tal sentido, la garantía del juzgador imparcial, en sintonía con los principios de juez natural e independencia judicial, debe ser interpretada como una garantía del justiciable que le asegure plena igualdad frente al acusador y le permita expresarse libremente y con justicia frente a cualquier acusación que se formule contra aquél^[2], pues la observancia de las formas sustanciales del juicio relativas a la acusación, defensa, prueba y sentencia, y el derecho del imputado a un tribunal imparcial y apto ante el cual defenderse, integran la garantía constitucional del debido proceso -art. 18 Constitución Nacional-^[3].

Por su parte, tampoco debe perderse de vista que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido pacíficamente, en sucesivos pronunciamientos, que el juzgamiento de las infracciones debe seguir los lineamientos que corresponde dar al juzgamiento de los delitos, lo que implica la plena aplicación de los principios del Derecho Penal en el ámbito infraccional^[4].

Asimismo, no sólo resultarían de aplicación las disposiciones generales del Código Penal, sino también aquellas emergentes de los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en particular, de aquellos que integran el denominado bloque federal de constitucionalidad^[5].

En efecto, dicha jurisprudencia ha admitido expresamente la naturaleza penal de las infracciones y la aplicación a su respecto de las disposiciones generales del Código Penal^[6], señalándose que “el carácter de infracción, no delito, que en principio revisten los ilícitos penales…no empece la aplicación a su respecto de las disposiciones generales del Código Penal […] en tanto la ley penal especial no disponga derogación expresa o tácita”^[7].

En tal orden de ideas, cabe concluir que los principios de la ley penal operan, como regla, sobre las disposiciones represivas administrativas^[8], pues admitir lo contrario significaría vulnerar los principios generales del derecho penal que resultan aplicables en virtud de la naturaleza de las sanciones de este tipo^[9].

Por su parte, la garantía de imparcialidad del juez es uno de los pilares en que se apoya nuestro sistema de enjuiciamiento, ya que es una manifestación directa del principio acusatorio y de las garantías de defensa en juicio y debido proceso, en su vinculación con las pautas de organización judicial del Estado.

Bajo tales premisas, la operatividad de dicha garantía en cualquier ámbito infraccional administrativo resulta incuestionable pues, conforme se ha supra señalado, en definitiva siempre se deben aplicar todas las garantías propias del sistema penal general.

Por lo tanto, bajo ninguna circunstancia resulta admisible interpretar que, como se lo ha hecho inveteradamente en la faz jurisprudencial, por un lado resultan aplicables a este tipo de procesos infraccionales administrativos todas las garantías previstas en el ordenamiento penal, mientras que por el otro no corresponde aplicar aquella que contempla la imparcialidad del juzgador, atento constituir uno de los principios cardinales de cualquier proceso represivo.

En efecto, tal como se desprende de la regla general establecida por nuestra Corte Suprema a partir del precedente “Llerena”^[10], donde para interpretar el alcance de dicha garantía -consagrada de igual forma en el art. 6° de la Convención Europea de Derechos Humanos- ha recurrido a la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos, la que constituye una pauta valiosa de hermenéutica de los tratados internacionales de la materia en examen^[11], cabe destacar que un sistema en que la sentencia es dictada con la intervención del mismo juez que tuvo a su cargo la investigación preliminar y la decisión acerca del mérito de dicha investigación, en principio, no satisface el estándar mínimo de imparcialidad del tribunal, exigido por los respectivos tratados internacionales, criterio que cabe aplicar a los Sumarios administrativos, en virtud de las razones y argumentos supra expuestos, en todo su esplendor, pues tanto el proceso penal como el infraccional se debe resolver ante un tribunal independiente y no ante la administración activa, en el doble carácter de juez y parte, por constituir tribunales administrativos incompetentes para aplicar penas.

Por lo demás, si el Presidente de la República no tiene jurisdicción penal, pues carece expresamente de ella^[12], mal pueden ejercerla sus subordinados^[13].

Por lo tanto, el ejercicio de facultades jurisdiccionales en materia penal por parte de la Administración debe quedar limitado a una labor de investigación sumarial, lo que necesariamente lleva a considerar que el juzgamiento de la infracción corresponde exclusivamente al Poder Judicial^[14] y/o, según el caso, a tribunales jurisdiccionales legalmente equiparados, por poseer éstos facultades judiciales^[15].

En función del ello, cabe concluir que la Administración carece de facultades para aplicar sanciones de naturaleza penal, aunque se trate de infracciones y no de delitos, por lo cual el organismo administrativo actuante debe elevar al tribunal competente los antecedentes y conclusiones de la labor instructora para que emita la correspondiente sentencia, como sucede, por ejemplo, con el procedimiento contemplado por el Régimen Penal Cambiario^[16], donde el Banco Central de la República Argentina solo ejerce una tarea instructiva, y no decisoria; como así también en el art. 44 de la Ley 11.683 (t.o. 1978 y modif.) de Procedimiento Tributario^[17].

Por último, el Estado argentino, al asumir la obligación de garantizar a toda persona el derecho a ser oída por un tribunal imparcial en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella^[18],  se ha comprometido a configurar sus tribunales de tal forma que dicha garantía quede suficientemente satisfecha.

Pero dicho recaudo, tanto convencional como constitucional, no se encuentra debidamente cumplimentado, toda vez que el procedimiento infraccional previsto por nuestras leyes, tanto nacionales como locales, al admitir que la misma autoridad administrativa que investiga sea la que juzga, no resulta compatible con la garantía de la imparcialidad del tribunal, asegurada por las normas constitucionales y convencionales supra citadas; extremo que requiere urgente solución, tanto ejecutiva como legislativa; como así también la inmediata revisión, en los ámbitos judicial y jurisdiccional, de la doctrina que ya tiene más de 56 años de vigencia, emergente del fallo “Fernández Arias” dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 19 de septiembre de 1960, bajo un contexto constitucional y convencional diferente al actual.

[1]         confr. art. 26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948; art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966; art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica de 1969-; art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos

[2]        conf. Fallos: 328:1491

[3]        Fallos: 125:10; 240:160, entre muchos otros

[4]      Fallos: 311:2779; 303:1548; 297:215, entre muchos otros

[5]    confr. doctrina del fallo “La Mercantil Andina c/ DGA”, del 31/7/12 de la Vocalía Nro. 13, Expte. Nro. 23.469-A, voto en disidencia del Dr. Garbarino

[6]          sentencias de la CSJN del 18/10/73 in re “Guillermo Mirás S.A.C.I.F. y del 12/11/74 en autos “Linch, Mauricio s/ recurso de queja”

[7]          Fallos 293:670, disidencia de los Dres. Miguel Angel Bercaitz y Agustín Díaz Bialet

[8]          Fallos: 293:670

[9]          Fallos. 310:1822

[10]        Sentencia del 17/5/2005

[11]       conf. doctrina de Fallos: 318:2348, disidencia parcial de los jueces Fayt y Petracchi; Fallos: 319:255 y Fallos: 322:1941, disidencia de los jueces Boggiano y Fayt

[12]       arts. 23, 29 y 109 de la Constitución Nacional

[13]        confr. doctrina de Fallos: 330:399

[14]         confr. Spisso, Rodolfo: “El juzgamiento de delitos militares y su proyeccion en materia penal tributaria”, La Ley 2008-C, pág. 220

[15]        como puede ser el supuesto del Tribunal Fiscal de la Nación, en el orden nacional

[16]         ley 19.359 y modif.

[17]  Dicha norma sostiene en su párrafo tercero que ante el quebrantamiento de una clausura la Administración ” …con conocimiento del juez que se hallare de turno, procederá a instruir el correspondiente sumario de prevención, el cual, una vez concluido, será elevado de inmediato a dicho juez…”.

[18]        art. 8.1, CADH

DESCARGAR ARTÍCULO