DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

El Protocolo N° 16 para la Convención Europea de Derechos Humanos: un verdadero “Protocolo del Diálogo”

Por Leticia Machado Haertel

El Protocolo N° 16 para la Convención Europea de Derechos Humanos (“Convención”) fue sometida a ratificaciones el 2 de octubre de 2013. El 12 de abril de 2018, Francia depositó su instrumento de ratificación. Así, se completó el número de 10 países necesarios para la entrada en vigor del protocolo, que tuvo lugar el 1 de agosto de 2018^[1].

Tal protocolo, apodado por el Presidente de la Corte Europea de Derechos Humanos (“CtEDH”) en 2013 como “el Protocolo del Diálogo”^[2], abre la posibilidad de que las cortes superiores europeas soliciten opiniones consultivas sobre la interpretación o la aplicación de los derechos y libertades garantizados por la Convención. En este sentido, el presente artículo presentará brevemente el instituto de los protocolos a la Convención, los cambios propuestos por el Protocolo n. 16 y un análisis de estas, seguido de una conclusión.

(I) LOS PROTOCOLOS Y SU IMPORTANCIA EN EL SISTEMA EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

En 1949 se iniciaron los trabajos por parte de diversos órganos del Consejo de Europa para la preparación de la Convención^[3]. En 1950, su redacción fue cerrada, y ella fue abierta para firmas. Tres años después, en 1953, Luxemburgo ratificó la Convención, totalizando el número demandado de 10 países para su entrada en vigor^[4]. Hoy, la Convención cuenta con 47 Estados partes^[5], que equivalen a los miembros del Consejo Europeo.

Al menos en parte, el éxito de la Convención se da por el instituto de los protocolos. Su entrada en vigor en 1953, por ejemplo, no habría sido posible sin la separación del derecho a la propiedad en el Protocolo n. 1 de 1952, puesto que existían grandes divergencias en Europa en cuanto al contenido y la extensión del derecho a la propiedad, garantizado por dicho protocolo^[6]. Así pues, no fue necesario que la ratificación del Convenio aceptase una formulación específica del alcance del derecho en cuestión. Tal protocolo también aseguró el derecho a la educación de los niños por parte de los padres y el voto.

Otras instancias también demuestran el papel fundamental de los protocolos en el desarrollo de la protección europea de derechos humanos. El Protocolo n. 4 de 1963, por ejemplo, aseguró derechos a extranjeros, y el Protocolo n. 12 de 2000 garantizó el derecho a la igualdad^[7]. Además, se destaca que la pena de muerte fue gradualmente abolida en Europa a través de los protocolos. Mientras que la letra de la Convención, en el artículo 2 (1), permiten la pena de muerte (sujeto a los procedimientos de protección) Protocolo. 6 de 1983 la abolió en todas las circunstancias, salvo en caso de guerra. Finalmente, casi veinte años después, la pena de muerte en tiempos de guerra fue abolida con el Protocolo n. 13 de 2002.

Procedimentalmente, algunos protocolos introdujeron cambios relevantes en la estructura y el funcionamiento del Sistema Europeo de Derechos Humanos (SEDH). El cambio más significativo fue introducido por el Protocolo n. 11, que determinó la extinción de la Comisión Europea de Derechos Humanos (“Comisión”), con la absorción de sus tareas por la CtEDH. También se destaca el Protocolo n. 14, que introdujo el procedimiento ante el llamado “juez único”, que contribuyó significativamente a la reducción de la acumulación de casos (backlog) de la CtEDH, y el Protocolo n. 2, que institucionalizó la posibilidad de que el Comité de Ministros del Consejo de Europa solicitar opiniones consultivas a la CtEDH.

(II) EL PROTOCOLO N ° 16 Y LOS CAMBIOS PROPUESTOS

Como se ha señalado anteriormente, el Protocolo n. 2 de 1963 ya preveía la posibilidad de que la CtEDH proporcionara opiniones consultivas. Sin embargo, sólo el Comité de Ministros del Consejo de Europa podría solicitarlas, y éste era un recurso rara vez utilizado^[8]. En este sentido, el Protocolo n. 16 innova en permitir que cortes y tribunales superiores nacionales soliciten tales opiniones.

El procedimiento se efectuará de la siguiente manera: cuando se haya firmado o depositado el instrumento de ratificación, aceptación o aprobación del Protocolo n. 16, el Estado debe indicar que los tribunales del país se consideran “cortes superiores” en el artículo 1 (1) del Protocolo.

Así, tales cortes podrán, por medio de la presentación de justificaciones e informando los escenarios legal y fáctico que delinean la disputa en cuestión, someter una solicitud de opinión consultiva a la CtEDH. Se resalta que tales opiniones consultivas no tienen carácter vinculante, tal como se define en el artículo 5.

Un panel compuesto por cinco Jueces de la Gran Cámara de la CtEDH decidirá, de manera fundamentada, sobre la aceptación del requerimiento de opinión consultiva. Si la solicitud es aceptada, la opinión consultiva será emitida por todos los jueces de la Gran Sala y también debe ser apoyado, así como pregona el artículo 4 (1) del Protocolo. Se resguardará a los Jueces de la CtEDH^[9] la posibilidad de emitir una opinión separada en caso de desacuerdo total o parcial con el contenido de la opinión consultiva.

(III) ANÁLISIS DEL PROTOCOLO N. 16 Y DE LAS CRÍTICAS

La posibilidad de requerimiento por parte de las cortes y de los tribunales superiores de opiniones consultivas a la CtEDH abre de manera significativa las puertas para un diálogo productivo, según lo afirmado por el Presidente Emmanuel Macron en su visita a la CtEDH en octubre de 2017:

“Yo, por mi parte, defiendo a la Justicia Europea envisado las áreas de diálogo y complementariedad. Este diálogo se realizará más adelante que se confirma en un número de protocolo No. 16 entra en vigor. Esta es la razón por la que Francia ha decidido de forma decisiva el ratificación de proceso para este protocolo, y estamos secretamente esperando el estado del Estado para ratificar, habilitar el protocolo para entrar en vigor “^[10]

El propio preámbulo del Protocolo n. 16, en su tercer recital, afirma que la extensión de la competencia de la CtEDH de emitir opiniones consultivas aumentará la interacción entre la CtEDH y autoridades nacionales y, por consiguiente, reforzar la aplicación de la Convención. En este sentido, el Protocolo n. 16 fue recibido por el Presidente de la CtEDH con las siguientes palabras:

“Este es un hito en la historia de la Convención Europea de Derechos Humanos y un importante paso adelante en la protección de los derechos humanos en Europa, así como ser un nuevo desafío para nuestra Corte”^[11].

A pesar de las claras ventajas ofrecidas por el Protocolo n. 16, el Presidente Raimondi acierta al caracterizarlo como un “desafío” para la CtEDH. Esto es porque la introducción de este protocolo genera una tarea más para la CtEDH, la cual ya tiene un backlog significativo. Así, a primera vista, el Protocolo n. 16 se coloca como un blanco fácil para las críticas. Sin embargo, éstas son superables considerando la perspectiva de la disminución de casos traídos por víctimas a la CtEDH si las cortes nacionales pueden alinear previamente sus decisiones con el entendimiento del SEDH. Según lo afirmado por la opinión n. 285 adoptada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa el 28 de junio de 2013,

“Es probable que este protocolo adicional (…) ayude (…) a cambiar, de ex post a ex ante, la resolución de una serie de cuestiones de interpretación de las disposiciones de la Convención en el foro nacional, ahorrando – en el largo plazo – los valiosos recursos de la Corte (…) ^[12]“

Además, la posibilidad de solicitar opiniones consultivas está limitada por el artículo 1 (2) del Protocolo a casos pendientes ante las cortes superiores, para restringir la cantidad de solicitudes que pueden someterse y evitar una “proliferación de solicitudes”^[13].

El Protocolo N° 16 abre espacio para cuestionar el principio de subsidiariedad del derecho internacional, según el cual la Corte sólo puede intervenir cuando las autoridades nacionales fallan en asegurar los derechos previstos en la Convención^[14]. Sin embargo, tal crítica no debe prevalecer, ya que, según lo afirmado, las opiniones consultivas no son vinculantes (ver artículo 5 del Protocolo). Asimismo, como planteó la CtEDH en su opinión sobre la propuesta del Protocolo, las cortes y los tribunales nacionales podrán decidir sobre los efectos de las opiniones consultivas en los procedimientos internos^[15]. Se resalta que tampoco hay obligatoriedad de hacer tal petición, de acuerdo con el Informe Explicativo^[16] al Protocolo n. 16. En este sentido, el propio preámbulo del protocolo, en el tercer recital, plantea que el diálogo entre las cortes deberá ocurrir “de acuerdo con el principio de subsidiariedad”, vinculando así la interpretación del protocolo a una coherente con el principio en pantalla y atenuando eventuales críticas.

Otra crítica al Protocolo n. 16 fue hecha por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en su Opinión 2/13. Mientras que el artículo 1 del Protocolo n. 16 permite que las cortes y tribunales superiores de los países soliciten opiniones consultivas, el artículo 267 (3) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea obliga a las cortes superiores^[17] de los países partes a someter casos relativos al Derecho europeo^[18] del TJUE. Hasta el momento, no se ha definido la armonización entre ambas disposiciones. Sin embargo, no hay necesariamente un conflicto entre los dos instrumentos, pues, mientras el procedimiento establecido por el Protocolo n. 16 es opcional, el remitente demandado por el artículo 267 (3) es obligatorio. Incluso, aunque un país bajo el procedimiento del artículo 267 (3) solicite una opinión consultiva a la CtEDH, el TJUE no estaría obligado a aplicarlo, así como el propio país no lo es.

Por último, la propia CtEDH hizo una crítica puntual al Protocolo en su “Opinión de la Corte sobre el Protocolo en el. 16 para la Convención ampliando su competencia para pronunciarse sobre las opiniones consultivas en la interpretación del Convenio “^[19], específicamente, sobre una definición hecha en el” Informe Explicativo del Protocolo n. 16″^[20]. Este pregonó que las cortes y los tribunales superiores podrían efectuar la solicitud de opinión consultiva en sus lenguas nacionales^[21]. Sin embargo, la CtEDH cuestionó tal disposición, pues ésta generaría un aumento significativo en su carga de trabajo, afirmando que, en su caso, será necesaria la disponibilidad de mayores recursos para efectuar traducciones^[22]. Sin embargo, esto no impidió que la CtEDH expresara su apreciación por el protocolo en la Opinión^[23].

(IV) CONCLUSIÓN

A partir del 1 de agosto de 2018, las cortes superiores de los Estados parte al Protocolo n. 16 podrán enviar solicitudes de opiniones consultivas a la CtEDH. Tal protocolo integrará el rol de importantes cambios y adiciones a la Convención que ocurren desde 1952. La comunidad internacional, en general, parece positiva en relación a la posibilidad de tales consultas, a pesar de las críticas hechas en relación a la adición al rol ya extenso de tareas de la CtEDH , al principio de subsidiariedad, a posibles conflictos con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en relación con la posibilidad de ser objeto de solicitudes en lenguas no oficiales de la CtEDH.

En general, se tiene que el Protocolo n. 16 de hecho abre puertas para una conversación prometedora entre las cortes. Sin embargo, éste sólo tendrá derecho al apodo “Protocolo del Diálogo” si se utilizan dichos puertos. Así, queda por saber si las supremas cortes nacionales se valdrán de ese importante recurso para la toma de sus decisiones.

 

^[1] ECHR PRESS, Comunicado de Prensa 143 (2018): Francia ratifica el Protocolo No. 16 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, iniciando su entrada en vigor el 12 de abril de 2018. Disponible en: <https: //hudoc.echr.coe. int / eng-press? i = 003-6057611-7791969>. Acceso en 12 de abril de 2018.

^[2] SCHABAS, W. El Convenio Europeo de Derechos Humanos: un comentario. Oxford: Oxford University Press, 2015, p. 1213.

^[3] Una descripción del proceso de redacción del Convenio puede encontrarse en SCHABAS, W. La Convención Europea sobre Derechos Humanos: A Commentary. Oxford: Oxford University Press, 2015, p. 3-10.

^[4] SCHABAS, W. El Convenio Europeo de Derechos Humanos: un comentario. Oxford: Oxford University Press, 2015, p. 9.

^[5] Una versión actualizada de los Estados parte del Convenio está disponible en <https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/005/signatures?p_auth=rDsJVs7M>.

^[6] Sobre las discusiones que giran la adopción del Protocolo n. 1, echa un vistazo a SCHABAS, W. La Convención Europea sobre los Derechos Humanos: A Commentary. Oxford: Oxford University Press, 2015, p. 961.

^[7] El derecho a la igualdad ya estaba parcialmente garantizado por el artículo 14 de la Convención, que demandaba igualdad en la aplicación de los derechos asegurados por la propia Convención. El Protocolo n. 12 estableció el derecho a la igualdad en cualquier situación.

^[8] ECtHR, Overview 1959-2017, marzo de 2018, p. 10. Disponible en: <https://www.echr.coe.int/Documents/Overview_19592017_ENG.pdf>. Acceso al 13 de abril de 2018.

^[9] INICIATIVA DE JUSTICIA DE LA SOCIEDAD ABIERTA. Información legal: Implementación del Protocolo 16 de ECHR sobre Opiniones Consultivas, marzo de 2016, p. 4. Disponible en: <https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/briefing-echr-protocol-16-20160322.pdf>. Acceso en 13 de abril de 2018.

^[10] ECHR PRESS, Comunicado de Prensa 143 (2018): Francia ratifica el Protocolo No. 16 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, iniciando su entrada en vigor el 12 de abril de 2018. Disponible en: <https: //hudoc.echr.coe. int / eng-press? i = 003-6057611-7791969>. Acceso en 12 de abril de 2018.

^[11] Ibid.

^[12] ASAMBLEA PARLIMENTARIA, Proyecto de Protocolo No. 16 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (Relator: Sr. Christopher Chope), 28 de junio de 2013. Disponible en: <http://www.assembly.coe.int/ CommitteeDocs / 2013 / pressajdocE.pdf>. Acceso en 12 de abril de 2018.

^[13] ASAMBLEA PARLIMENTARIA, Proyecto de Protocolo No. 16 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (Relator: Sr. Christopher Chope), 28 de junio de 2013. Disponible en: <http://www.assembly.coe.int/ CommitteeDocs / 2013 / pressajdocE.pdf>. Acceso en 12 de abril de 2018.

^[14] “El principio de subsidiariedad es uno de los principios fundamentales que sustentan todo el sistema de la Convención. Puede tener diferentes matices de significado dependiendo de la esfera en la que se invoca: sin embargo, en el contexto específico del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, significa que la tarea de garantizar el respeto de los derechos consagrados en la Convención es lo primero y sobre todo con las autoridades de los Estados Contratantes en lugar de con el Tribunal. El Tribunal puede y debe intervenir solo cuando las autoridades nacionales fallan en esa tarea. “JURISCONSULT, Interlaken Follow-Up, Principle of Subsidiary, ¶2 (2010). Disponible en: <https://www.echr.coe.int/Documents/2010_Interlaken_Follow-up_ENG.pdf>. Acceso en 14 de abril de 2018.

^[15] TEDH, Opinión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el Proyecto de Protocolo No. 16 al Convenio Europeo de Derechos Humanos que extiende su competencia para dar opiniones consultivas sobre la interpretación del Convenio, 6 de mayo de 2013, ¶12. Disponible en: <https://www.echr.coe.int/Documents/2013_Protocol_16_Court_Opinion_ENG.pdf>. Acceso en 13 de abril de 2018.

^[16] CONSEJO DE EUROPA, Informe Explanatorio: Protocol No. 16 a la Convención para la Protección de los Derechos Humanos y las Fuerzas de los Derechos Fundamentales, ¶7. Disponible en: <https://www.echr.coe.int/Documents/Protocol_16_explanatory_report_ENG.pdf>. Acceso al 13 de abril de 2018.

^[17] Referidas en el texto legal como “corte o tribunal de un Estado miembro contra cuyas decisiones no hay remedio judicial”.

^[18] Por Derecho europeo, se entiende los tratados y actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea, de conformidad con el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

^[19] TEDH, Opinión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el Proyecto de Protocolo No. 16 al Convenio Europeo de Derechos Humanos que extiende su competencia para dar opiniones consultivas sobre la interpretación del Convenio, 6 de mayo de 2013, ¶12. Disponible en: <https://www.echr.coe.int/Documents/2013_Protocol_16_Court_Opinion_ENG.pdf>. Acceso en 13 de abril de 2018.

^[20] CONSEJO DE EUROPA, Informe Explanatory: Protocol No. 16 a la Convención para la Protección de los Derechos Humanos y las Fuerzas de los Derechos Fundamentales, ¶7. Disponible en: <https://www.echr.coe.int/Documents/Protocol_16_explanatory_report_ENG.pdf>. Acceso al 13 de abril de 2018.

^[21] “¶13. El Tribunal podría recibir solicitudes en idiomas distintos al inglés o francés, como lo hace en la actualidad para solicitudes individuales. Los tribunales solicitantes pueden dirigirse a la Corte en el idioma oficial nacional utilizado en los procedimientos internos “.

^[22] TEDH, Opinión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el Proyecto de Protocolo No. 16 al Convenio Europeo de Derechos Humanos que extiende su competencia para dar opiniones consultivas sobre la interpretación del Convenio, 6 de mayo de 2013, ¶14. Disponible en: <https://www.echr.coe.int/Documents/2013_Protocol_16_Court_Opinion_ENG.pdf>. Acceso en 13 de abril de 2018.

^[23] Ibid. 15

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