Derecho Para Innovar
Jaque al acrecentamiento de base imponible dispuesto en el artículo 35 del Convenio Multilateral
Por Gastón Arcal
El artículo 35 del Convenio Multilateral, en su párrafo tercero, dispone que “cuando las normas legales vigentes en las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas sólo permitan la percepción de los tributos en aquellos casos en que exista local, establecimiento u oficina donde se desarrolle la actividad gravada, las jurisdicciones referidas en las que el contribuyente posea la correspondiente habilitación, podrán gravar en conjunto el ciento por ciento (100%) del monto imponible atribuible al Fisco provincial”. Y en la Provincia de Buenos Aires la exigencia de contar con local habilitado para el cobro de la tasa de seguridad e higiene se impuso a partir de la reforma del artículo 226 inciso 17 de la Ley Orgánica Municipal dispuesta, dispuesta por el artículo 94 de la Ley 14.393, de Presupuesto para el año 2013.
A la luz de tales consideraciones, sin perjuicio de las consideraciones que pudieran hacerse a la luz del principio de territorialidad, la interpretación más extendida de la conjunción de tales disposiciones era tal que una municipalidad podía acrecentar su base imponible en la medida de la correspondiente al resto de la provincia en la cual está enclavada, siempre y cuando no exista local habilitado en los restantes municipios en los cuales el contribuyente tiene actividad. Los casos de aplicación de este criterio por parte de la Comisión Arbitral y los Municipios son numerosísimos, más allá de las discusiones existentes en cuanto a la metodología para su aplicación, así como respecto de cómo se articula dicha regla con la existencia de un régimen especial de distribución de base imponible.
Con fecha 27 de Junio de 2018 la Procuración General de la Nación ha dictaminado en el marco del recurso extraordinario que fuera interpuesto en el expediente “Esso Petrolera Argentina SRL c/ Municipalidad de Quilmes s/ Acción contencioso Administrativa”, aplicando un criterio que en nuestra opinión equivale a declarar inconstitucional el mencionado párrafo tercero del artículo 35, por violación del principio de territorialidad. Y decimos que “equivale” ya que, como veremos, el lenguaje utilizado en el dictamen no es el de la declaración de inconstitucionalidad, sino el propio de las herramientas de interpretación.
Se trata de un caso en el que la empresa contribuyente venía impugnando una sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en la cual se había avalado la pretensión municipal que, invocando el tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, pretendía atribuir al Municipio los ingresos generados en terceras localidades de la Provincia de Buenos Aires en las cuales la empresa no contaba con un local habilitado.
En dicho contexto, corrida la vista pertinente a la Procuración General de la Nación, el dictamen emitido propone a la CSJN hacer lugar al recurso extraordinario y dejar sin efecto la sentencia impugnada sobre una base que, para nosotros, es tan novedosa como bienvenida.
A saber, luego de indicar que la causa es análoga a la de Fallos 329:5 (YPF c. Municipalidad de Concepción del Uruguay) el dictamen sostiene con naturalidad que “el convenio no prevé la posibilidad de acrecentamiento de esa porción gravable, sea como consecuencia de la falta de prueba de pago del tributo en otro u otros municipios o de la ausencia de local o establecimiento en ellos”, como si se tratara de una consecuencia necesaria de aquél fallo antecedente. Pero en rigor, lo que se discutía en aquél precedente, con independencia de la existencia de local, era si el contribuyente debía acreditar el pago de la tasa en otro municipio para bloquear un intento de acrecentamiento por parte de otro municipio de la misma provincia. Y, más allá de la aparente similitud, las cuestiones no son las mismas ya que bien podría darse el caso de un contribuyente con locales habilitados en varios municipios que no hubiera pagado la tasa en ninguno de ellos, en el marco de lo cual, de acuerdo al criterio de la municipalidad en aquel caso, el sólo hecho de no haber pagado en otros municipios habilitaba el acrecentamiento de la base imponible. Fue en dicho contexto que, en aquél caso, por remisión al dictamen de la Procuración General la CSJN expresó categóricamente que dicha condición (la de haber pagado en otro municipio) no estaba prevista en el artículo 35 del Convenio Multilateral” por lo que el acrecentamiento era improcedente.
Pero es recién en este nuevo dictamen que la regla propuesta por la procuración agrega el pasaje que más arriba se destaca con un subrayado. Y ello muy relevante ya que implica una significativa innovación en la materia, equivalente a privar de causa las numerosísimas determinaciones de deuda existentes sobre la base del mentado tercer párrafo del artículo 35.
Por nuestra parte vemos con buenos ojos el abordaje de la cuestión que hace el dictamen, buscando apoyo en el principio de territorialidad, calificando a la pretensión fiscal como “un inaceptable desborde de los límites territoriales de su poder de imposición”. Y creemos que inclusive el criterio podría presentarse también como una secuela del precedente “Navarro Hermanos”, en el cual la CSJN consideró irrazonable el monto de la tasa aplicada a una empresa de transporte considerando la totalidad de su recorrido, cuando solo una parte de él atravesaba el ejido municipal. Sin perjuicio de lo expuesto nos permitimos observar que, siendo que a nuestro juicio el mentado párrafo tercero del artículo 35 del CM categóricamente admite el acrecentamiento más allá de los límites territoriales del municipio (es la única hipótesis en la que el párrafo tiene sentido), consideramos que la solución del caso luciría todavía mejor justificada a partir de la expresa declaración de inconstitucionalidad de dicho precepto lo cual, por lo demás, pondría a la CSJN en una posición mucho más natural para intervenir en el caso, a partir de una típica cuestión federal, en lugar de tener que recurrir a la doctrina de la arbitrariedad de sentencias.
Por lo demás, resultan también particularmente relevantes las menciones que hace el dictamen en su considerando IV, en el cual se reiteran las reglas que, aunque desde tiempo inveterado vienen siendo aplicadas por la CSJN, es tan habitual ver inaplicadas por parte de los tribunales locales, como es el caso de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires. Nos referimos a la necesidad de que exista proporcionalidad entre el costo del servicio y el importe de lo recaudado por la tasa, así como la carga de la prueba asociada a este extremo, lo cual en el caso había sido alarmantemente pasado por alto, en cuanto las instancias de mérito ratificaron la pretensión fiscal a pesar de que el fisco municipal había confesado no poder estimar el costo del servicio por no contar detalle alguno de los insumos o personal aplicado.
Por lo tanto, se trata de un caso que valdrá la pena seguir de cerca, a la espera de la decisión de la CSJN que, de hacer propia la opinión de la Procuración General in extenso, habrá terminado de privar de eficacia al mencionado párrafo tercero del artículo 35 del Convenio Multilateral.
DESCARGAR ARTÍCULO