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¿Economía o justicia? Después de 58 años es la hora de debatir
Por Pablo Garbarino“Llegará un momento en que creas que todo ha terminado. Será el comienzo” (Epicuro)
El Tribunal Fiscal de la Nación fue creado, como organismo “administrativo”, mediante la ley 15.265, del 29 de diciembre de 1959. Dicha norma fue promulgada el 14 de enero de 1960 por el entonces Presidente -y gran estadista- de la República, Dr. Arturo Frondizi; y resultó publicada en el Boletín Oficial el 27 de enero de ese mismo año.
A los fines de su creación se tuvo especialmente en cuenta, para incluirlo en la referida esfera administrativa, el notable precedente, entre otros, que representaba la “Tax Court” en los Estados Unidos, a la que se la consideraba una Agencia independiente en la rama ejecutiva del gobierno, de acuerdo al Internal Revenue Code de 1954.
No obstante, la circunstancia de tratarse de un tribunal “administrativo” no significaba, conforme a lo que al menos se desprende de los Antecedentes Parlamentarios de su ley original, “privarlo de ninguna de las garantías de las que debe estar revestido para merecer el nombre de un tribunal de justicia”.
Bajo tales premisas, y si bien no hay duda que en sus orígenes fue concebido como un tribunal “administrativo”, funcionando dentro de la órbita de la Secretaría de Hacienda, el Tribunal Fiscal, a diferencia de lo que entiende la doctrina y jurisprudencia mayoritaria y casi unánime en la materia, en la actualidad es un verdadero TRIBUNAL DE JUSTICIA JUDICIAL, por lo que se debe abandonar de modo drástico el por demás erróneo concepto de que se trata de un tribunal “administrativo”, pues su modo de funcionar y las particularidades tanto legales como fácticas y jurisprudenciales que guían su accionar en nada coinciden con las de un verdadero tribunal de la naturaleza usualmente atribuida.
En efecto, a título ejemplificativo se puede señalar que el Tribunal Fiscal dicta “sentencias”, mientras que los tribunales “administrativos” emiten resoluciones administrativas, siendo que las referidas sentencias deben observar los requisitos del Capítulo IX del Título III del Libro I del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, y no los recaudos contemplados en la ley 19.549.
Además, mientras que la actividad administrativa siempre se presume gratuita, el TFN fija costas, debiendo aclararse que la redacción original de ley 15.265 en su artículo 42 disponía que las costas se distribuían en el orden causado, característica que era propia de un tribunal “administrativo”. Pero dicho artículo fue posteriormente modificado mediante la ley 20.024, la que estableció como principio general que “la parte vencida deberá pagar todos los gastos causídicos y costas de la contraria…”, esquema similar al que el CPCCN dispone para los procesos “judiciales”.
Por su parte en materia aduanera, las costas son siempre, sin excepción alguna, a cargo de la parte vencida (conf. art. 1163 de la ley 22.415).
Por el contrario, cabe destacar, a título comparativo y ejemplificativo con las otras dos magistraturas fiscales similares que actúan en el país, que los Tribunales Fiscales de las Provincias de Buenos Aires y de Tucumán NO imponen costas.
Asimismo, el Tribunal Fiscal de la Nación regula honorarios, utilizando la misma Ley de Aranceles y Honorarios Profesionales que se aplica en sede judicial (actualmente es la 27.423); entre otras características especiales, que lo constituyen en un tribunal único en su especie, cuya jurisdicción la ejerce sobre todo el territorio de la República.
Por su parte, el hecho de que no reviste formalmente dentro de la estructura orgánica del Poder Judicial de la Nación no lo priva de su carácter de “judicial”, por cuanto dicho carácter le viene dado por la función que ejerce y no por el órgano que lo supervisa sólo administrativamente, máxime cuando los magistrados del Tribunal Fiscal gozan de idénticas prerrogativas judiciales que los del Poder Judicial de la Nación, y ejercitan su jurisdicción sin limitación legal alguna, ya que la sublime misión de impartir justicia no puede verse coartada por ningún tópico procedimental, pues las garantías de imparcialidad e independencia que indudablemente ostentan sus Jueces (Vocales) no han sido instituidas en beneficio sólo de ellos sino, fundamentalmente, de los justiciables.
Tampoco debe perderse de vista que las facultades del Tribunal surgen tanto de la ley 11.683 (Ley de Procedimiento Tributario) como del Código Aduanero, normas que en sus artículos 197 y 1174, respectivamente, señalan que serán de aplicación supletoria en los casos no previstos en esas normas o en el Reglamento Procesal del Tribunal Fiscal, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación o, en su caso, el Código Procesal Penal de la Nación, que son previsiones legales de clara aplicación “judicial”.
Por lo demás, no puede dejar de advertirse que una situación similar se ha planteado en Estados Unidos en cuanto al análisis de la naturaleza de la US Tax Court, la que inicialmente fue creada (en 1924) como un cuerpo ejecutivo o administrativo de apelaciones en materia fiscal, y sus servidores eran designados como “miembros”, hasta que en 1942 se estableció como una verdadera Corte de Justicia, a cargo de “jueces”; siendo que su actual denominación data del año 1969, donde el Congreso “transformó” una agencia independiente que estaba ubicada en el Poder Ejecutivo en una Corte establecida bajo el artículo I de la Constitución; por lo que dejó de ser -de modo claro- una corte históricamente administrativa, para pasar a ser una corte plenamente judicial.
Bajo esta perspectiva, en 1991 la propia Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos en el célebre caso “Freytag” decidió que la Tax Court “ejercita una porción del poder judicial con exclusión de cualquier otra función y de modo similar al ejercicio de los tribunales federales” de ese país, por lo que está dotado de un “exclusivo rol judicial”, con “independencia de los poderes legislativo y ejecutivo”, pese a que sus jueces, a expresa diferencia de nuestro Tribunal Fiscal, no están equiparados salarialmente a los demás jueces estadounidense, ni duran en sus funciones de modo vitalicio, mientras dure su buena conducta, ya que son designados por 15 años, con opción de prórroga por otros 15 años más.
En efecto, de seguirse el mismo razonamiento con mayor razón se llega a la conclusión que nuestro Tribunal Fiscal de la Nación es un tribunal “judicial”, ya que sus miembros (Vocales) están plena y legalmente equiparados a los Jueces de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal y ejercen su cargo de modo vitalicio y gozan de inamovilidad de sus funciones, al igual que el resto de los Jueces del Poder Judicial de la Nación.
Por ende, la opción judicial representa, bajo el ángulo constitucional y desde un punto de vista funcional, la ubicación más admisible o recomendable para el Tribunal Fiscal de la Nación, del mismo modo que lo es para la US Tax Court, que ha sido su fuente principal al momento de su creación.
Por lo tanto, nuestro Tribunal Fiscal debe pasar a revistar en la órbita que funcionalmente le correspondería de acuerdo a la tarea que desempeña, esto es, la del Poder Judicial de la Nación, previo paso por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, para realizar su traspaso de modo paulatino y ordenado y asimilarlo gradualmente a un Tribunal Judicial Federal en plenitud, no sólo a sus Vocales, sino también a los demás funcionarios y empleados; o bien, de entenderse que tal cometido sería de difícil concreción, atento la inexcusable presencia de los profesionales de Ciencias Económicas en el TFN y su imposibilidad de ser designados “jueces” en concursos públicos llevados a cabo por parte del Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación, no existe óbice alguno para que pueda funcionar bajo la dependencia directa de dicho Consejo, como un Tribunal con autonomía de gestión, individualidad administrativa y financiera.
Por último, no está de más advertir que nuestro ordenamiento no contiene previsión legal alguna que autorice a justificar que el TFN se deba desempeñar en la esfera administrativa del Ministerio de Hacienda, en tanto una de las “partes” (demandada) en los procedimientos que tramitan ante su sede es siempre la Administración Federal de Ingresos Públicos (DGI/DGA), que por imperio del artículo 1 del Decreto 618/97, es una entidad autárquica y, conforme los claros términos del Decreto 174/2018, Anexo III, Apartado VIII, también está establecida como uno de los dos organismos descentralizados que actúan en el ámbito de la Secretaría de Ingresos Públicos del referido Ministerio de Hacienda, siendo que el otro es el propio Tribunal Fiscal de la Nación, quien indefectiblemente debe actuar con independencia e imparcialidad.
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