DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Del Dominio Público a los Bienes Colectivos

Por Juan Bautista Justo

En los últimos siglos, la gobernabilidad de los ecosistemas ha girado en torno a la propiedad estatal o privada de los recursos que ellos proveen. Esa fijación con lo dominial es el resultado del paradigma económico de comprensión del ambiente que prevaleció en occidente hasta finales del siglo XX, un modelo decisorio que se focalizaba exclusivamente en el rol de la naturaleza como insumo de los procesos de producción de bienes y servicios, es decir, como activo económico. Bajo esa mirada, la naturaleza era vista como un objeto susceptible de apropiación por el hombre para su explotación lucrativa, por lo que ella siempre tenía un dueño, actual o potencial. O bien lo era el Estado –como titular de las cosas del dominio público, excluidas del tráfico mercantil- o bien lo era el particular –como titular de derechos de propiedad sobre el resto de ellas, libremente transferibles en el mercado-.

Esa estructura legal fue el resultado de una larga evolución histórica. El modelo jurídico romano de res communes, que permitía el uso libre de bienes de utilidad colectiva como un derecho natural de todos los ciudadanos, fue abandonado progresivamente luego de la Edad Media a favor de un régimen de propiedad estatal, inicialmente titularizado en cabeza del monarca y luego transferido al Estado liberal como régimen de excepción frente a la regla de la propiedad privada, nueva piedra angular del sistema jurídico-social.^[1]

De ese modo, se construyó un modelo binario en el que sólo hay bienes del Estado o de los particulares, sin que sea posible concebir categorías intermedias. Al tratarse de un régimen centrado en la idea de propiedad, la justificación de la capacidad regulatoria del poder público sobre los bienes comunes se fundaba en una apropiación del recurso por parte del Estado. La noción protagónica era, precisamente, la del dominio público, como única herramienta posible de la gobernabilidad.^[2]

Lo anterior implicó sujetar la administración de los principales recursos comunitarios a una ordenación burocrática y reconocer a la ciudadanía una limitada injerencia. Bajo el paradigma del Estado-dueño no se reconocía a los ciudadanos la posibilidad de exigir determinadas pautas de gestión del recurso (vg. uso sustentable), no se los empoderaba para incidir, sino que se los concebía como meros receptores pasivos  de decisiones de los únicos participantes del sistema: los actores estatales –en tanto dueños de los recursos- y los actores privados –en tanto titulares de derechos de explotación otorgados por los primeros-

Desde finales del siglo XX, el paradigma económico ha dado paso al paradigma ambiental. La naturaleza ya no es entendida exclusivamente como un factor del proceso productivo, porque hemos asumido la profunda interdependencia entre el ser humano y su entorno. La naturaleza no es un mero objeto del hombre y ese cambio de paradigma ha hecho que la premisa dominial se torne obsoleta. Por ello, el nuevo enfoque enfatiza la dimensión social y transindividual de los recursos más valiosos.

Frente la división binaria de los bienes por su pertenencia al dominio público o privado, el paradigma ambiental impulsa la introducción de una categoría de bienes que no pertenecen al Estado ni a los particulares en forma exclusiva, y que no pueden ser separados en partes que permitan afirmar sobre ellas la titularidad de un derecho dominial.^[3] Ellos son los bienes colectivos.

Ya no es posible hablar, entonces, de una titularidad excluyente en cabeza del Estado. Entre la órbita pública y la privada hay una esfera social donde se ubican estos bienes colectivos, y su régimen jurídico trasciende claramente los cánones usuales del dominio público, en especial por cuanto amplifica el elenco de sujetos con capacidad de incidir en su gestión.^[4]

En Argentina, la Corte Federal definió –en el caso Halabi de 2009- a los bienes colectivos como aquellos que pertenecen a toda la comunidad, son indivisibles y no admiten exclusión alguna. Puntualizó que “en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos subjetivos. No se trata solamente de la existencia de pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente, es de naturaleza colectiva. Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo alguno”.^[5]

Así como la idea de dominio público ha permitido a la Administración decidir unilateral y omnímodamente sobre el uso y destino de los bienes comunitarios durante más de tres siglos, la noción de bienes colectivos inaugura un nuevo capítulo de participación de la sociedad civil en la gestión –tanto privada como estatal- de los recursos comunes, que tiene por fundamento la necesidad de asegurar metas de sustentabilidad.

El sentido de calificar a un bien como colectivo es, así, habilitar esa intervención directa de la ciudadanía, sin depender para ello de los clásicos canales de la representación política. La amplia legitimación ante los tribunales y los efectos expansivos de los procesos judiciales colectivos son la prueba más cabal de cómo los mecanismos de tutela de ciertos intereses comunitarios se han independizado del monopolio burocrático.^[6]

Si bajo el paradigma dominial, los únicos sujetos que tenían incidencia en la gestión los bienes públicos eran el Estado-dueño y el titular de derechos administrativos conferidos por aquel, el concepto de bienes colectivos rompe esa restricción. Todas las personas pueden participar de su defensa y son responsables por ellos.

En resumidas cuentas, la idea de bienes colectivos elimina la premisa de apropiación –pública o privada- y se focaliza en la generación de arreglos institucionales participativos.^[7] La meta central es que la ciudadanía asuma el protagonismo, tanto en los derechos como en las obligaciones, que el modelo tradicional le negaba. La gobernabilidad de los bienes comunes ya no gira en torno de la figura del “dueño” (Estado o individuo), sino de los lazos éticos y jurídicos que vinculan a la generación actual con las futuras.

^[1] Hardin, Garrett (1968) “The Tragedy of the Commons”, Science, New Series, vol. 162.

^[2] Parejo Gamir, Roberto – Rodríguez Oliver, José María (1976) Lecciones de dominio público, ICAI, Madrid.

^[3] Alexy, Robert (2004) El concepto y la validez del derecho, Gedisa, Barcelona; Lorenzetti, Ricardo (2008) Teoría del derecho ambiental, La Ley, Buenos Aires.

^[4] Gordillo, José Luis (coord.) (2006) La protección de los bienes comunes de la humanidad. Un desafío para la política y el derecho del siglo XXI, Trotta, Madrid.

^[5] CSJN, Halabi, 2009, Fallos, 332:111.

^[6] Sigal, Martín (2006) “Los derechos de incidencia colectiva y su relación con los derechos individuales y colectivos”, Jurisprudencia Argentina, 2006-II-1191.

^[7] Ostrom, Elinor (2011) El Gobierno de los bienes comunes: la evolución de las instituciones de acción colectiva, FCE, México D.F.

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