Derecho Para Innovar
Prioridades respecto al derecho de acceso a la ciudad
Por Silvia Fernanda Aun*
Con el Proyecto de Ley de INTEGRACIÓN DE LOS BARRIOS POPULARES, se pone énfasis en el acceso a la Ciudad, por parte de una gran cantidad de personas que viven en asentamientos informales. Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones que tiene este proyecto, hace surgir el tema vinculado al ordenamiento territorial y las competencias locales y nacionales involucradas, sobre todo en lo relativo a medio ambiente, mapas de peligro geográfico, socioeconómico, etc. Tal como podrá apreciarse del Proyecto de Ley elevado por el Poder Ejecutivo Nacional, la declaración de utilidad pública, sujeta a expropiación de toda la tierra considerada en el Decreto 358-17, adolecería de una adecuada motivación de utilidad, debido a que no todas las propiedades del procedimiento expropiatorio serían libres de riesgo y por ende aptas para los asentamientos. Por otro lado, presume que son indemnizables todos los derechos sobre inmuebles, aún cuando las ocupaciones datan de más de 20 años con ocupaciones informales. Delimitación del problema. La principal finalidad de la norma, es regularizar el dominio, para luego proveer de infraestructura a los asentamientos. Ello invirtiendo las prioridades requeridas para las particularidades presentes en los asentamientos informales.
Como el tema principal es el acceso a la Ciudad, no se hará referencia a la cuestión de competencia territorial que tiene el Gobierno Nacional para intervenir en temas de urbanización de asentamientos, sino solo al dilema de un uso eficiente y eficaz del presupuesto público, que hace a la sustentabilidad de los propios asentamientos.
De ahí que, sin desmerecer una postura estatal que gratamente comienza a tomar intervención en los asentamientos, el proyecto lleva a preguntarse si las autoridades han tenido en consideración la regularización de toda la propiedad, aún cuando exista una situación de riesgo actual. En este último caso, cualquier propiedad es indemnizable en función del art. 14 último párrafo del C.C.C., que condena el abuso de derecho. Cabe además aclarar que la norma propuesta, no presenta ni cuenta como antecedente, de una visión sistematizada de aplicación de la ley 25.675 (Ley General del Ambiente), o ley 27.287, (Sistema Nacional para la gestión Integral del Riesgo y la protección Civil).
La prevención de desalojos forzosos por el término de 2 años, y la regularización dominial, hacen perder de vista, tal vez, que no siempre la seguridad en la tenencia es la primordial finalidad, para disminuir la situación de vulnerabilidad en los asentamientos mencionados. Como ejemplo he de citar lo expuesto en el informe denominado Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina[1], donde se expresa que la percepción de ser propietario de la vivienda y el terreno es mayor en los asentamientos informales que en la ciudad formal.
“Hay dos factores que son responsables de este resultado inesperado: i) por regla general, el porcentaje de hogares en alquiler es mayor en la ciudad formal; ii) la proporción de hogares que declara ser ocupante de la vivienda es mayor, como resulta esperable, en los asentamientos informales que en los barrios formales,… Esto parece reflejar la existencia de una percepción de propiedad de facto sobre la unidad que se habita en muchos sectores informales. Algunos de los factores que podrían estar favoreciendo esa percepción serían, entre otros, el reconocimiento implícito derivado de la provisión de ciertos servicios públicos, el tiempo de permanencia en ese lugar y la consolidación del Barrio.”
Como podrá apreciarse, la real omisión Estatal, residiría en todo lo relativo a provisión de servicios, y/o prevención de cualquier situación de riesgo geográfico o ambiental que estuvieren atravesando estas comunidades vulnerables.
Propuesta
La prioridad temporaria de un derecho no implica invalidar otro, ni convalidar ningún algún tipo de lanzamiento de las comunidades, sino empezar a crear camino de buena gobernanza, en una verdadera integración sustentable de los barrios informales a la Ciudad.
Para saber por dónde comenzar, sería sumamente beneficioso recordar la agenda oportunamente firmada por nuestro país en octubre de 2016, en Quito, Ecuador, (Hábitat III), conforme lo reconoce el propio Decreto 358-2017, que aunque no convalidada por el Congreso, propone que el Estado intervenga disminuyendo la situación de vulnerabilidad que atraviesan los asentamientos informales, no sólo respecto de infraestructura y servicios básicos, sino también respecto del propio riesgo existente en la ocupación. Para ello, sería necesario contar con instrumentos legales que permitan agilizar estos trámites, dígase una servidumbre temporaria, prescripción administrativa (que no generaría necesariamente un gasto inicial).
Antes de declarar de utilidad pública un predio y generar obligaciones consecuentes, tal vez sería necesario intervenir con cada localidad y contar con mapas reales de la situación que atraviesan los distintos asentamientos, dando conocimiento de ello a sus habitantes, para saber que tipo de intervención dar.
Es oportuno recordar que para la implementación de las políticas públicas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en Dinos Salas, ha expresado su postura respecto a las cuestiones ambientales, buscando armonizar la tutela del ambiente con el desarrollo, dando ejemplo en ese expediente, para que se evaluara el efecto acumulativo de la implementación de dicha política.
Aduna a lo expuesto, que desde el momento en que el Estado regulariza a través de ventas individuales y provee de servicios, se genera un efecto multiplicador en la ocupación (venta y renta de lotes y viviendas) aumentando el riesgo potencial, donde existe, e incrementando la presión inmobiliaria. En este último caso, es notorio que muchos de los habitantes aprovecharán la oferta económica, sin medir conscientemente lo que es perder una ubicación muchas veces privilegiada en la ciudad.
Conclusión
Si bien la regularización dominial de un asentamiento es importante, entiendo que ello no es prioritario, pues la mejor forma de colaborar con la calidad de vida en un asentamiento, según criterio adoptado por ONU Hábitat III, signado por funcionarios representando a nuestro país, es la mitigación de riesgos, si es posible, y la provisión de servicios.
No todos los habitantes en asentamientos conocen la real situación en la cual están viviendo, y lógicamente, la regularización del dominio por parte del Estado, hará presumir la seguridad no sólo de la tenencia, sino del suelo que se ocupa.
Algunas de sus propuestas expuestas en la agenda de Hábitat III, residen en la necesidad de tomar medidas de mitigación que requieren estudios, algunos sin altos costos.
Se detalla el considerando 64 de Hábitat III, porque se vincula con los países en vías de desarrollo, como el nuestro, y dice: “Reconocemos también que los centros urbanos de todo el mundo, especialmente en los países en desarrollo, suelen tener características que exacerban la vulnerabilidad de esos centros y sus habitantes ante los efectos adversos del cambio climático y otros peligros naturales y antropogénicos, entre ellos los terremotos, los fenómenos meteorológicos extremos, las inundaciones, la subsidencia, las tormentas —incluidas las de polvo y las de arena—, las olas de calor, la escasez de agua, las sequías, la contaminación del agua y el aire, las enfermedades transmitidas por vectores y la elevación del nivel del mar…¨ entre otros.
Aun cuando pretenda desconocerse cualquier tipo de guía en la declaración de Hábitat III, la necesidad de protección ambiental como nuevo y amplio derecho es reconocida por el art. 41 de la Constitución Nacional.
Descartado está que una buena política de gobernanza tiene que estar enderezada a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Entonces, ¿ es posible considerar que uno está realizando una adecuada política de gobierno habitacional, en la integración de los asentamientos informales a la Ciudad, sin contener un mapa de riesgos mínimos geográficos y/o ambientales que permitan evaluar el alcance de la medida?
Bibliografía
Agenda Habitat III, Quito 2016, en https://es.unhabitat.org/temas-urbanos/resiliencia/ (fecha de consulta: 17 de agosto de 2017)
CAF (Banco de Desarrollo de América Latina) y 2017 RED (Reporte de Economía y Desarrollo), Editor CAF, 2017, Corporación Andina de Fomento, Panamericana Formas e Impresos S.A., Bogotá, Colombia – agosto de 2017, pág.195
Legislación:
Decreto Nacional Nº 358/17, sancionado el 22 de Mayo de 2017
Constitución Nacional
Código Civil y Comercial de la Nación.
Ley 25.675 (Ley General del Ambiente)
Ley 27.287, (Sistema Nacional para la gestión Integral del Riesgo y la protección Civil).
Fallo Dino Salas y otros – CSJN 26/03/09 Salas, Dino y otros c. Provincia de Salta y Estado Nacional (cese provisional de los desmontes y talas de bosques nativos).
[*]Correo silviaaun@gmail.com abogada Uncoma -Ipvu- Nqn- Investigación “El derecho real de dominio en función ambiental, desde el modelo de limitaciones administrativas a la propiedad, al modelo de ordenamiento ambiental del territorio” . 4D/116- Universidad Nacional del Comahue. Neuquén- Patagonia.
Future Image of Living Sphere by Restructuring Sustainable Relation between Humans and Land- (OKABE Akiko) – Research Institute of Humanity and Nature- Tokyo University. Publicación: La vivienda social y su armonización con derechos – Fundamentales vinculados con la familia- III congreso internacional de vivienda colectiva sustentable- Guadalajara México
[1] CAF (Banco de Desarrollo de América Latina) y 2017 RED (Reporte de Economía y Desarrollo), Editor CAF, 2017, Corporación Andina de Fomento, Panamericana Formas e Impresos S.A., Bogotá, Colombia – agosto de 2017, pág.195
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