DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Los meros pronunciamientos administrativos.

Por Jorge H. Sarmiento García

Artículo 28º, Ley 9003, Provincia de Mendoza: “Entiéndase por acto administrativo toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa. No lo son los meros pronunciamientos administrativos, los cuales no gozan de los caracteres de los actos administrativos; no hay en relación a los mismos carga impugnatoria, ni alteran las competencias judiciales correspondientes para accionar…”

La ley 9003 de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Mendoza recepta en su artículo 28 los meros pronunciamientos administrativos, sobre la base de los fundamentos que Héctor A. Mairal diera en un trabajo sobre una noción más acotada del acto administrativo.

Expresaba el jurisconsulto citado que en una oportunidad, el Banco Nacional de Desarrollo había otorgado su aval a un documento cambiario emitido por un particular. Como el deudor principal no lo honró a su vencimiento, el mismo fue presentado ante el banco avalista el cual rechazó el pago. Promovida la acción de cobro, el fiscal se pronunció en contra de la habilitación de la instancia con el argumento de que no se había agotado la instancia administrativa frente al acto: la negativa de una entidad autárquica como lo era el Banco Nacional de Desarrollo. Cabe aquí preguntarse qué ley había otorgado al banco mencionado la potestad de no pagar ciertas obligaciones. Podía estar en su derecho al no hacerlo, pero su decisión no merecía presunción de legitimidad ni las consecuencias procesales que derivan del acto consentido. Ante estas situaciones, decir que nos encontramos frente a actos administrativos de objeto privado no puede menos que inducir a confusión. Tales actos ni tienen presunción de legitimidad ni necesitan ser recurridos, lo que no obsta a que -en todo caso- se aplique el derecho administrativo para determinar, por ejemplo, la competencia del funcionario que llevó a cabo la conducta en cuestión.

Y Mairal llegaba a las siguientes conclusiones:

1. En nuestro sistema constitucional, todo avance de la administración sobre los derechos de los particulares debe basarse en ley formal. Ninguna teoría, y menos aquellas tomadas de regímenes incompatibles con el nuestro, puede liberarla de ese requisito.
2. Tampoco puede el decreto-ley 19.549/72, ni ninguna ley general, dispensar a la administración, en forma genérica, de dicho requisito.
3. Sin la existencia de ley formal previa, la administración carece de potestades para afectar los derechos de los particulares.
4. Para incidir sobre la esfera de derechos de los particulares es necesaria la preexistencia de una potestad administrativa (o sea, basada en ley formal) para que así, en su ejercicio, se pueda dictar un acto administrativo.
5. De entre todas las decisiones que adopta la administración solamente los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y deben ser recurridos para no quedar consentidos.
6. No alcanza con que el acto emanado de la administración esté sujeto al derecho administrativo, y/o que pretenda efectos hacia terceros, para que constituya un acto administrativo.
7. Los actos emanados de la administración que no constituyen el ejercicio de una potestad, aún tratándose de actos jurídicos emitidos en el marco de relaciones de derecho público que intentan producir efectos externos a la administración, podrán ser válidos y correctos pero carecerán de la imperatividad que las normas generales de procedimiento administrativo reconocen a los actos administrativos. Llámeselos meros pronunciamientos administrativos, llámeselos decisiones administrativas, no serán idóneos para producir los efectos de un acto administrativo.
8. En consecuencia, los actos descriptos en el punto anterior no modifican la esfera jurídica de los particulares, no gozan de presunción de legitimidad ni carácter ejecutorio, no necesitan ser impugnados ni quedan consentidos ante la falta de impugnación oportuna.
9. Los actos emitidos dentro de la esfera doméstica de la administración, por constituir el ejercicio de una potestad, también son actos administrativos —en la medida en que se limiten a ese ejercicio— pese a que no tienen por efecto directo modificar la esfera de los derechos individuales.
10. Los actos emanados de la administración regidos por el derecho privado carecen de los efectos típicos de los actos administrativos y no rige, respecto de las violaciones del derecho privado en que puedan incurrir, ningún plazo de caducidad sino solamente los plazos de prescripción aplicables. Denominarlos actos administrativos induce a confusión.

En la Exposición de Motivos de la pre mentada ley 9003,  se lee: “Se recepta en el art. 28, la distinción que se ha formulado, para no caer en resultados absurdos, entre los verdaderos actos administrativos y los meros pronunciamientos de la administración, en los términos que surgen de la doctrina de la Corte, en el considerando 21 del caso Serra y las enseñanzas que del mismo ha extraído la doctrina (así, Hector A. Mairal, “Los meros pronunciamientos administrativos”, en AAVV, “Derecho Administrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff”, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1998, ps. 651 y ss.; y Urrutigoity, Javier, “Acto administrativo y carga impugnatoria”, JA, 2010-IV, suplemento del fascículo nº 9, ps. 13 y ss.). Se entiende por esos últimos pronunciamientos a ciertas declaraciones de la administración que no tienen aptitud legal para producir efectos jurídicos, sea directos o indirectos –de allí que se los distinga de actos y simples actos administrativos-. Se limita en los meros pronunciamientos la Administración, a fijar su posición frente a una situación o relación jurídicas particulares, ya sea que los emita por propia iniciativa o a petición de interesado. Al no existir atribución de poder por parte del ordenamiento jurídico para alterar esas situaciones o relaciones jurídicas del particular, mal podrían producir efectos jurídicos, con aptitud para alterarlas. Lo que impide que un mero pronunciamiento administrativo o de la administración sea equiparado a los actos (con habilitación normativa para producir de suyo efectos directos) o los simples actos de la administración (de efectos indirectos). La correcta inteligencia de los meros pronunciamientos administrativos los acota a lo que son: una toma de posición de la administración ante la situación o relación jurídicas que la vinculan al particular o administrado, impotentes para producir por sí mismos efectos jurídicos (creación, modificación o extinción de la situación o relación de que se trate); mientras que el acto administrativo sí produce tales efectos, por obra y gracia del ordenamiento que los inviste de tal prerrogativa de poder político. El caso quizás más claro ocurre cuando las personas invocan derechos preexistentes ante la administración, cuyo reconocimiento, nacimiento, modificación o extinción no dependen de una declaración de la administración y, en tal hipótesis, el acto singular de rechazo del pedido de reconocimiento o reclamo del administrado no afecta su derecho, ya existente e insuceptible de ser alterado por la Administración. Por ello es que el artículo proyectado aclara que tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no gozan de sus caracteres y no existe la carga de impugnarlos en sede administrativa, con carácter previo a las vías judiciales”.

Ernesto Bustelo y Guadalupe Simone Cajal, comentando la nueva ley mendocina sobre procedimiento administrativo, han escrito: “La incorporación de la categoría de los “meros pronunciamientos de la administración”, a los efectos de distinguirlos del acto administrativo y excluirlos de la rigurosa aplicación del régimen de este último, por el hecho de carecer ciertos pronunciamientos de aptitud legal para afectar o modificar la situación jurídica del particular, precisándose por ejemplo, que no existe carga impugnatoria respecto de estos meros pronunciamientos de la administración, de modo que su impugnación no se encuentra condicionada ni por los plazos de caducidad ni por las demás formalidades del sistema recursivo, encontrándose el administrado solamente por el plazo de prescripción de su derecho (artículos 28, 112, 174 y 187)”.

 

DESCARGAR ARTÍCULO