Derecho Para Innovar
El proceso contencioso administrativo como medio de transformación de las administraciones públicas
Por Jorge Luis Bastons
El tema bajo somero comentario no está por cierto en el top ten de popularidad del derecho administrativo, lo cual es bastante sorprendente si tenemos en vista el interés creciente de los especialistas y aprendices de la materia por el llamado derecho a la buena administración[1]. Y si bien el enfoque que aquí proponemos no está en el candelero y su impopularidad es tal que a veces hasta se lo ignora por completo, es fundamental estudiar e investigar sobre la influencia (Dios quiera creciente) del Judicial en las administraciones públicas de la Nación, de las Provincias y de los dos mil doscientos cincuenta y nueve departamentos ejecutivos municipales de toda la república, a los fines de contribuir a optimizar su debido gerenciamiento[2].
Desde luego, para que las sanas órdenes, consejos y recomendaciones que directa e indirectamente la judicatura dirija a través de sus sentencias a los poderes administradores, deviene necesario pensar en un par de cuestiones que hacen a la racionalidad de conjunto de todo el sistema legal. Racionalidad que por supuesto muchas veces no está, pero que bien podría llegar a estar con un poco más de inteligencia y buena voluntad.
La idea aquí no es explicar los porqué de nuestros fracasos colectivos, pero resulta obvio que para que las administraciones públicas tomen nota de lo ordenado y/o sugerido por los jueces en pos de generar unas reglas internas virtuosas dentro del poder administrador y no solamente solucionar el caso puntual conforme les mande el juez de turno: hay que cambiar un par de cuestiones estructurales que van mucho más allá de la cosmética marketinera de los reformadores y gurúes de ocasión.
Pensemos sin ir más lejos en la Provincia de Buenos Aires. Allí hace apenas poco más de diez años que la ciudadanía cuenta con la posibilidad real y cierta de peticionar ante las autoridades con la esperanza de ser no sólo escuchada, sino también judicialmente tutelada en sus derechos de naturaleza administrativa. Porque si bien la posibilidad de procurar formalizar dicha tutela judicial existía antes de la aparición en 2003 de los Juzgados y Cámaras en lo contencioso administrativo, el régimen anterior de instancia única ante la Suprema Corte Provincial indudablemente restringía el acceso ciudadano a la Justicia[3]. Tampoco ayuda a los fines expuestos que nuestra ciudadanía sea tan poco ciudadana… Pero bueno, marginemos esos datos y digamos que, de una manera sumamente esquemática: una punta para salir de la trampa derrotista pasaría por prestar atención al modelito que esbozamos a continuación y procurar obrar en consecuencia.
Primeramente hay que analizar cierta lógica de actuación individual que, siendo perfectamente razonable desde la perspectiva personal de cada quien, deja definitivamente de serlo cuando es vista desde la operatividad del sistema legal y moral de conjunto. Si pensamos en una suerte de mercado jurídico de naturaleza administrativa, veríamos que aquí cada ciudadano pretenderá contar con la mayor cantidad y calidad de derechos posibles. Derechos que, de no efectivizarse en la medida de sus expectativas, requerirán las soluciones del caso por parte del Poder Administrador o, en su defecto, por el Poder Judicial. Por su parte, la lógica de actuación individual de los funcionarios y agentes públicos pasará, desde lo estrictamente formal, por la obtención de sus respectivos sueldos como paga por sus prestaciones. Pero a decir verdad eso corre solo para los empleados pero no para los funcionarios políticos, cuya mayor motivación pasa de ordinario por la obtención y ejercicio del poder.
Lo segundo a tener en cuenta es la lógica de actuación de conjunto, producto de la interacción racional de la ciudadanía, sus gobernantes y sus jueces. En palabras sencillas se trata que quienes ejerzan la presidencia, gobernación o intendencia renueven sus mandatos y no se les afecte judicialmente su patrimonio por culpa del accionar erróneo de la Administración. Y dado que los empleados no desean tener problemas laborales, ni mucho menos afrontar sumarios por sus posibles errores. Y puesto que los ciudadanos no desean ver menoscabados sus derechos de naturaleza administrativa. Y reconociendo que a los jueces no les place verse rodeados de montañas de expedientes por resolver: les conviene absolutamente a todos y cada uno de los actores mencionados que las administraciones públicas funcionen conforme a derecho sin necesidad de coacción legal alguna.
En síntesis, debería primar en todos esos actores un sentido de la racionalidad y equilibrio tal que nos permita mantener a raya el pensamiento mágico de creer que las normas jurídicas pueden por su sola sanción cambiarlo todo.
En resumen, cada uno de los actores sociales representados en el escenario descrito tiene la posibilidad material, jurídica, económica y políticamente inteligente de consumir la mayor cantidad de bienes y servicios, en tanto y en cuanto cada quien se ajuste al sabio libreto de la mentada racionalidad de conjunto.
Razones todas por las que es de esperar que las administraciones públicas de nuestro país en cualquiera de sus tres niveles de estatidad, vayan aprendiendo tanto de sus propias experiencias como de las diversas observaciones y recomendaciones expresas y tácitas que la judicatura les realiza de manera cotidiana y permanente por intermedio del control difuso de constitucionalidad. Cuestión que no solo es de suma importancia administrativa, jurídica y política, sino también académica, ya que no existe a la fecha un solo estudio dedicado a la observación sesuda de la línea de investigación esbozada (la cual merece ser atendida con los recaudos y tiempos propios de, al menos, un par de buenas tesinas de postgrado).
[1] Ampliar en nuestro trabajo: “El derecho y sus modas. A propósito del llamado derecho a la buena administración del Estado”, Jorge Luis Bastons, Rubinzal Culzoni, D 1557/2017.
[2] Un estudio en profundidad puede verse en nuestro estudio “Ciudadanía, municipio y Poder Judicial”, Derecho Municipal, Bastons, Jorge Luis (Director), Tomo I, páginas 271/283, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2016.
[3] Principalmente porque, una vez agotada la vía administrativa de manera desfavorable al particular, la cuestión tenía que ser de un muy alto monto y relevancia personal para que los vecinos de toda la Provincia estuvieran dispuestos a ir a litigar a la ciudad de La Plata donde el Superior Tribunal tiene asiento. Por lo que en la práctica tanto los 135 municipios bonaerenses como su Estado Provincial no respondían mayormente de sus actos y omisiones hasta la aparición del Fuero en lo Contencioso Administrativo.
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