COMENTARIO A FALLO

Las garantías en el procedimiento administrativo y la subsistencia de antiguos dogmas (Parte IV)

Por Diego Ramiro Fuentes

 

1 . Las Fuentes de derecho utilizadas por los jueces en ambos precedentes:

Es en la aplicación de las fuentes de derecho a que recurren ambos tribunales en donde se ve más expuesta la asimetría existente en la consideración de un modelo de estado. Mientras que en uno –“Navarrine”- no hay mención alguna al sistema internacional de derechos humanos, en el otro –“Losicer”- la aplicación normativa es directa e inmediata.

Expondremos a continuación esta disparidad de criterios, con especial consideración a las fuentes utilizadas por la Corte Suprema de justicia, no sólo por que estimamos que es la más ajustada a un modelo de Estado Constitucional y Democrático de Derecho, sino por la riqueza de su contenido y elucidación.

2 . “Navarrine”:

El pleno expone de manera contundente –en una suerte de cerrojo normativo- que “…la especialidad de las previsiones de la ley 21.526 impone que no deba recurrirse subsidiariamente a ningún otro precepto normativo… y obsta a la aplicación analógica de normas y principios propios de un régimen general” (Consid. I), descartando inmediatamente la aplicación de cualquier otra fuente que pueda aplicarse a la situación fáctica prevista. Desecha la ley 25.990, modificatoria del Código Penal, en declarando que, “…es principio reconocido que la ley general no deroga a la ley especial anterior, siempre y cuando no medie expresa abrogación o manifiesta incompatibilidad entre ellas…”.

La decisión del pleno contiene un claro positivismo. Ante un conflicto normativo, se cita el principio “lex especialis”, -que prescribe que se dé preferencia a la norma específica que está en conflicto con una de cuyo campo de referencia sea más general^[1]-. La pretensión de reducir el fenómeno jurídico exclusivamente a la ley positiva es una lógica que actualmente ha cedido a raíz de la prevalencia de los principios generales fundados en principios de la ley natural –la justicia, la equidad y otros valores de naturaleza eminentemente moral-^[2].

Sin perjuicio de ello, y a fin de justificar normativamente la inaplicabilidad de la prescripción a los hechos estudiados, resalta que “…En el ejercicio del poder de policía bancario o financiero que en ese sistema (refiriéndose al sistema de control permanente) se atribuye al Banco Central, resulta razonable que el alcance por otorgar al instituto de la prescripción de la acción sea aún más riguroso, a fin de asegurar que… pueda cumplir sus funciones de fiscalización de las entidades… en atención a las razones de bien público y de necesario gobierno a que responde la legislación financiera y cambiaria, cuya base normativa se encuentra en las cláusulas del artículo 75 incs. 6, 18 y 32 de la Constitución Nacional” (Consid. II). En consecuencia el Tribunal hace consideraciones valorativas de índole constitucional, para reforzar el papel del estado –y su consecuente poder de policía- en desmedro de otros valores –defensa en juicio, debido proceso.-, resaltando la necesidad de tutelar el interés público comprometido^[3].

3 . “Losicer”:

Muy diferente es el análisis de la Corte Suprema. De lleno, entra a la consideración de la cuestión constitucional, a fin de determinar si “…como resultado del extenso trámite de las actuaciones administrativas se vulneró la garantía de defensa en juicio… y el derecho a obtener una decisión en el “plazo razonable” al que alude el inc. 1, del Artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos…”. El máximo tribunal no trata siquiera de determinar la sustancia penal o administrativa de la ley 21.526: directamente analiza la eventual afectación a la garantía de defensa en juicio y el derecho a obtener una decisión en el plazo razonable, tomando como fuentes normativas la Constitución Nacional y –dentro de esta- a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, utilizando para tal dilucidación elementos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, -a fin de exponer las pautas para determinar la duración razonable del proceso-, concluyendo que claramente el trámite sumarial ha tenido una duración irrazonable (Consid. 14).

En consecuencia, al invocar las sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos^[4], nuestro máximo tribunal, considera su efectiva aplicación jurisprudencial para su interpretación y aplicación^[5]. Tal como se realizó en “Mazzeo” (2007), el máximo tribunal nacional ejerce un “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplica a casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[6], desdeñando la mera aplicación de los institutos tradicionales de derecho interno –en el caso la prescripción- para fundar las sentencias en la invocación de las decisiones de la Corte Americana de Derechos Humanos^[7]. A través de una sólida jurisprudencia forjada en los últimos años, la Corte, no se pierde en axiomas positivistas ni en eventuales contradicciones normativas lógicas o estándares internos: directamente recurre a la norma madre para aplicar en perfecta comulgación al originario art. 18 CN, y el amplio abanico de garantías establecido por los tratados internacionales de derechos humanos e –incluso- trasladar la experiencia recogida en precedentes de otras latitudes –principios aplicables en la integración comunitaria^[8]-, para formar un macizo precedente, acorde con las bases supraconstitucionales del derecho administrativo^[9].

La rápida y eficaz decisión judicial, como garantía constitucionalmente reconocida, resulta óbice a la determinación normativa estrictamente positivista basada en la mera aplicación de la norma consecuente –en el caso, la ley de entidades financieras-.

4 . Consideraciones finales

La reforma de 1994 consagró la jerarquía constitucional de los Tratados de Derechos Humanos. A partir de esa asimilación normativa, el Estado argentino no solo debe invocar directamente lo establecido normativamente en los mismos, sino que deben adecuar a ellos su legislación positiva. Dentro de tal consideración, asume trascendencia la Convención Americana de Derechos Humanos, no solo por el férreo acervo de derechos y garantías proclamados, sino por la jurisdicción supranacional ejercida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y en consecuencia, la aplicación directa de las interpretaciones realizadas por el Tribunal.

Se impone como principio esencial a esa configuración de derechos humanos modeladora de un estado constitucional de derecho, a la dignidad humana: principio que obliga a interpretar en forma favorable a la persona, las normas que reconocen o amplían los derechos humanos y, a la inversa, en forma restrictiva las limitaciones, asegurando los derechos fundamentales y alentando el desarrollo de los seres humanos^[10].

A partir del texto constitucional y el nuevo marco normativo, asimilando los nuevos paradigmas, estimamos:

1. La progresiva invocación y desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos realizada por la Corte Suprema, abrevando no solo las pautas e interpretaciones realizadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino modelos forjados del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, extendiendo las garantías de defensa en juicio y la decisión en plazo razonable, confirmando que en un estado de derecho el vigor de las garantías no se limita al Poder Judicial, sino a todos los poderes –poniendo especial énfasis en la autoridad pública- y dejando atrás antiguos principios y reglas positivistas.
2. La deducción positivista y lógica tomada por los jueces del plenario “Navarrine”, haciendo caso omiso a las garantías constitucionales reconocidas en la Constitución Nacional, y en todo el espectro de los Tratados internacionales de Derechos Humanos, recurriendo al subterfugio de la noción –hoy en debate- del “poder de policía” que tiene el Estado para regular la actividad monetaria y crediticia. En el plenario, la interpretación de las garantías –contrariamente a “Losicer”- se realiza de manera limitada, extendiendo los plazos de prescripción hasta límites que representan una afrenta al derecho de defensa en juicio y -por derivación- la de obtener una decisión en un plazo razonable, restringiendo las garantías procesales y sustanciales de los sancionados sin una verdadera razón republicana de orden público que permita ese exceso del plazo ordinario^[11], utilizando al derecho administrativo en la noción liberal: un Estado que extiende su imperium sin importar los derechos y garantías de los habitantes.
3. Estimamos –por lo menos- preocupante que un plenario de una Cámara prestigiosa a nivel nacional, asuma decisiones como las de “Navarrine” en una etapa donde el máximo tribunal se encuentra edificando un nuevo modelo de estado constitucional respetuoso de los derechos y garantías constitucionales. Corre el albur no sólo de extender la jurisprudencia a todas las salas y otros tribunales, sino de generar responsabilidad internacional del Estado Nacional, al no adoptar las pautas, interpretaciones –y lo que es más alarmante- la propia normativa que surge de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.

Es por la recta de fallos como “Losicer” en donde deben transitar los poderes públicos en el ejercicio y deber de construir un verdadero Estado Constitucional de Derecho.

Bibliografía:

• BALBIN Carlos F., “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, p. 283, Buenos Aires, 2011, Ed. La Ley
• BIDART CAMPOS, Germán J, Compendio de Derecho Constitucional, Ed. Ediar, p. 195., Buenos Aires, 2008
• BUTELER, Alfonso, “Límites a la potestad sancionatoria de la administración”, publicado en “Doctrina Judicial”, Ed. La Ley, 16/03/2012.
• CASSAGNE, Juan Carlos, “Proyección de los principios generales al acto administrativo”, Ed. La Ley, 18/06/2012.
• CASSAGNE, Juan Carlos, “Derecho Administrativo” T. I p. 163, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires.
• COSUNDINO Roberto A., “Un nuevo fallo declara inconstitucional al “Solve et repete” (aunque la duda queda si este marcará su “final”)”, La Ley, Suplemento de Derecho Administrativo, junio 2009
• FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, p. 645 Ed. La Ley, Buenos Aires, 1968
• GELLI María Angélica, Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, T. I, p. 276. Ed. La Ley, Buenos Aires.
• GORDILLO, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I y III, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2003.
• NINO, Carlos Santiago, “Introducción al análisis del Derecho”; Ed. Astrea, Buenos Aires, 2003.
• SAMMARTINO, Patricio Marcelo, “La noción de acto administrativo en el estado constitucional”. EDA, 2007-639, 2007
• ZAFFARONI, Eugenio, Derecho Penal, Parte General Buenos Aires, Ed. Ediar S.A. 2000
• ZAFFARONI, Eugenio, Tratado de Derecho Penal Parte General, T. I, p. 464. Ed. Ediar, Buenos Aires, 1998
• “La Corte y los Derechos. Un informe sobre el contexto y el impacto de sus decisiones durante el período 2003-2004”, Asociación por los Derechos Civiles (ADC), Buenos Aires, 2005.

 

^[1] NINO, Carlos Santiago, “Introducción al análisis del Derecho”. Junto con este principio, se encuentran el de lex superior y lex posterior. “No puede otorgarse a estas reglas el carácter de leyes lógicas, puesto que su aplicación… está sujeta a evaluaciones pragmáticas, que dan lugar a excepciones irregulares”; Ed. Astrea, Buenos Aires, 2003.

^[2] CASSAGNE, Juan Carlos, “Proyección de los principios generales al acto administrativo”, Publicado en Ed. La Ley, 18/06/2012.

^[3] Doctrinaria y jurisprudencialmente se han realizado diferentes conceptos de interés público. “El interés público o colectivo no es un concepto vago e inasible o aquél interés cuyo contenido el Estado puede definir de cualquier modo, sino que está compuesto necesariamente por los derechos de las personas… Así el Estado ejerce sus prerrogativas con el objeto de satisfacer derechos individuales y, en su caso, resuelve el conflicto entre derechos en términos de igualdad e inviolabilidad de las personas y respecto de su autonomía individual (…) el interés público y su alcance está limitado por el ordenamiento jurídico vigente, particularmente, los derechos y garantías.”; BALBIN, Carlos F., “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, p. 321/322, Ed. La Ley, 2011, Buenos Aires

^[4] Las únicas decisiones de los órganos de protección del sistema interamericano que son obligatorias para los Estados, son las sentencias contenciosas de la Corte Interamericana, ello en los términos del art. 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y siempre que esas sentencias no impongan una medida que implique desconocer derechos fundamentales del orden jurídico interno (“Derecho René Jesús s/incidente de prescripción, CSJN, 01/09/2006)

^[5] “Giroldi Horacio D. y otro”, CSJ, 07/04/1995, Fallos 318:514, “Arce”;

^[6] “Mazzeo” Julio Lilo y otros s/recurso de casación e inconstitucionalidad´”, CSJ, 13/07/2007.

^[7] De tal manera se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al considerar que “…el deber de investigar constituye una obligación estatal imperativa que deriva del derecho internacional y no puede desecharse o condicionarse por actos o disposiciones normativas internas de ninguna índole… La obligación de investigar constituye un medio para alcanzar esos fines y su incumplimiento acarrea la responsabilidad internacional del Estado”; “Caso Bueno Alves Vs. Argentina”, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 11/05/2007.

^[8] “…Tanto los valores del orden democrático como los derechos fundamentales, constituyen condiciones de validez constitucional de la integración comunitaria y es evidente que estos principios han sido recogidos por la constitución reformada. Se trata de conceptos jurídicos indeterminados que componen el denominado “núcleo básico” de la Constitución, el cual se integra, además, con los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 14 de la Constitución Nacional y con los principios no enumerados derivados de la forma republicana de gobierno (art. 33, Const. Nac.)”, CASSAGNE, Juan Carlos, “Derecho Administrativo” T. I p. 163, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires.

^[9] Y ligado a ello, asumiendo la sujeción a la jurisdicción supranacional y supraconstitucional de Derechos Humanos: tal subordinación es virtualmente irrevocable en el derecho interno, sin perjuicio de que es irrevocable en el derecho supranacional. GORDILLO Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo” T. I, Cap. III, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2003

^[10] “El basamento normativo del principio se encuentra fundamentalmente, en el art. 2º de la Convención Americana de Derechos Humanos que consagra varias prohibiciones dirigidas a los Estados: a) Suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la convención o limitarlos en mayor medida que las prevista en ella; b) Limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de esos Estados; c) Excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno y d) Excluir o limitar el efecto que pueda producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza”; CASSAGNE, Juan Carlos, “Proyección de los principios generales al acto administrativo”, Publicado en Ed. La Ley, 18/06/2012.

^[11] Esas razones que permiten extender los plazos legalmente establecidos, deben fundarse en razones de verdadera gravedad social y que representen una afrenta para el orden público. De tal modo se ha pronunciado la Corte, al fijar que “El principio republicano de Gobierno impone entender que la voluntad de la ley, cuando permite exceder el plazo ordinario, no es la de abarcar cualquier delito, sino los delitos más graves y complejos de investigar, o sea, en particular aquellos contra la vida y la integridad física de las personas, cuya protección penal debe privilegiarse y cuya impunidad acarrea gran alarma social y desprestigia en máxima medida la función tutelar del Estado.”, “Acosta, Jorge Eduardo s/Recurso de casación”, CSJ, 8/5/2012 (Consid. 21).

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