Consideraciones generales- Amparo por mora-Discrecionalidad Legislativa- División de Poderes. Concepto

(VOTO Dr. José Osvaldo Casás )
3) Resulta oportuno recordar que para cumplir con el recaudo de adecuada fundamentación exigible en este tipo de casos, no basta sostener un criterio interpretativo distinto del seguido en la sentencia de la Cámara, sino que resulta imprescindible hacerse cargo de rebatir todos y cada uno de los fundamentos en que se apoyó el decisorio para arribar a las conclusiones que agravian al impugnante (v. para el recurso extraordinario federal doctrina de Fallos: 283:404; 302:155; 311:169, 542; entre muchos otros, aplicable mutatis mutandi al ámbito del recurso de inconstitucionalidad local).

(VOTO Dr Bacigalupo)
4)… el pronunciamiento objetado se limitó a definir acerca de la falta de certeza existente respecto de una prohibición contenida en una ordenanza municipal, que los jueces reputaron como expresamente derogada por una ley posterior de la legislatura local, advirtiéndose que tanto la queja como el recurso extraordinario que ésta apoya, revelan únicamente disidencias en orden a la inteligencia que los Magistrados de la causa dieron a las normas infraconstitucionales ya citadas, materia ajena por definición a la limitada competencia de este Tribunal, que no corresponde sustraer a los jueces de mérito. En efecto, independientemente de que se comparta o no la solución jurídica a que arribara la Sala I de la Cámara CAyT, lo fundamental y relevante es que encuentra apoyo suficiente en la interpretación de normas de jerarquía inferior a las de rango constitucional, sin que el GCBA hubiera logrado demostrar que el razonamiento de los judicantes fuera insostenible o basado en netas subjetividades como para habilitar esta instancia recursiva de excepción, prevista para decisiones “desprovistas de todo apoyo, fundadas tan sólo en la voluntad de los jueces […]” (doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Rey”, Fallos: 112:384, entre otros).
5)…me llevan a formular, a modo de obiter dictum, las siguientes consideraciones:…de acuerdo al principio republicano de división de poderes, es el órgano legislativo —en el caso local—, el que decide en orden a qué conductas o actividades resultan o no lesivas para la sociedad, prohibiéndolas cuando entran en colisión con los bienes jurídicos que al Estado incumbe e interesa proteger, prevaleciendo la máxima constitucional de que todo lo que no está prohibido, está permitido (arts. 10 y 13.3, CCABA, 18 y 19 CN) y, en segundo lugar, que es precisamente a ese poder ejecutivo al que, de acuerdo al programa constitucional, corresponde reglamentar las leyes “sin alterar su espíritu” y ejecutarlas “en igual modo” (conf. Art. 102, CCABA).

(VOTO Dr.Luis Francisco Lozano)
1)Este procedimiento ha tramitado sin que haya sido instada acción que lo hiciera posible. La acción de certeza del art. 277 del CCAyT tiene por objeto despejar una concreta incertidumbre acerca de una relación jurídica, no una inquietud académica y tampoco una cuya generalidad lleve a que su respuesta tenga el alcance de una regla igualmente general. Admitirlo supone dar al pronunciamiento judicial, dotado de la rigidez de la res judicata, un alcance que solamente puede tener en el supuesto de la acción declarativa de inconstitucionalidad del art. 113 inc. 2 de la CABA. De ahí que quien promueve la del art. 277 deba especificar cuál es la relación jurídica, cuál la incertidumbre y, muy particularmente, que no dispone “de otro medio legal para ponerle término inmediatamente”.
Esos requisitos no son, por otra parte, fruto de la mera discrecionalidad legislativa, sino un modo de cumplir con la manda del art. 106 de la CABA con arreglo a la cual los jueces operan sobre causas, esto es, controversias acerca de la existencia y alcance de derechos subjetivos o de incidencia colectiva, y no sobre toda clase de conflicto o disputa, por significativa que fuere. Nada de ello ocurre en estas actuaciones, por lo que corresponde anularlas, ya que son requisitos cuya existencia corresponde a los jueces verificar, aun de oficio (cf. Mutatis mutandi, Fallos: 331:2257; 308:1489, entre muchos otros).
2. Conforme lo ha señalado el Procurador General de la Nación en su dictamen en la causa publicada en Fallos: 307:1387, la acción declarativa de certeza se inicia “…sobre la base de un interés sustancial concreto y definido…”, tiene un “…efecto limitado a una declaración válida únicamente ‘inter partes’…” y “…constituye [una] causa…” (la negrita no corresponde al original); ella puede referirse “…tanto a relaciones jurídicas de derecho privado como a las de derecho público…” —doctrina que resulta aplicable, mutatis mutandi, a la acción regulada en el art. 277 del CCAyT, cf. Mi voto in re “Federación de Cámaras de Lavaderos de Ropa c/ GCBA s/ acción meramente declarativa (art. 277 CCAyT), expte. Nº 3937/05, sentencia de este Tribunal del 15 de junio de 2005—.
Asimismo, he señalado que:

“las acciones determinativas de derechos (vgr. Art. 277 del CCAyT) […] siempre requieren un vínculo jurídico (relación jurídica) cuya existencia, modalidad o alcance definirá la sentencia. Esto último […] constituye el objeto de la demanda. Explica Chiovenda que la causa de la acción ‘por regla general se divide […] en dos elementos: una relación jurídica y un estado de hecho contrario al derecho’ y que, cuando se la ejerce para obtener un pronunciamiento meramente declarativo, el objeto de sentencia es la relación jurídica concreta, concepto que grafica con un ejemplo: ‘no se puede actuar para la declaración de la ley en abstracto aplicable a una sucesión, se debe obrar por el contrario, pidiendo que se declare si Ticio y Cayo son herederos, y la cuestión de la ley aplicable constituirá una premisa, no el objeto de la declaración […] Una acción dirigida a la declaración de uno de estos hechos jurídicos debe interpretarse como dirigida en realidad a la declaración de la relación’ (cf. Giuseppe Chiovenda, “Curso de Derecho Procesal Civil”, pags. 17 y 98/99, Traducción y compilación de Enrique Figueroa Alfonzo, Editorial Pedagógica Iberoamericana, México, 1995).
La demanda de autos, [al igual que lo que ocurre en el sub lite,] no puso a consideración de los jueces de mérito ninguna relación jurídica —entendida como “un vínculo entre varias personas en mérito del cual una de ellas está facultada o tiene el derecho de exigir algo que la otra debe cumplir” (Aftalión, Enrique R. “Introducción al Derecho”, pag. 680, octava edición, La Ley, Buenos Aires, 1967)—, en cambio solicitó la declaración de inconstitucionalidad de una norma para una categoría de relaciones jurídicas hipotéticas. Una acción declarativa de certeza desvinculada de relaciones jurídicas concretas es inadmisible como objeto de una causa” (cf. Mi voto in re “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ‘Asociación Argentina de Agencias de Publicidad c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos’”, expte. Nº 4889/06, sentencia de este Tribunal del 21/03/2007)”.
2.1. En cuanto a qué debe entenderse por relación jurídica, vale recordar las enseñanzas de Savigny, quien señala que “…cada relación de derecho nos aparece como relación de persona á persona, determinada por una regla jurídica, la cual asigna á cada individuo un dominio en donde su voluntad reina independiente de toda voluntad extraña. En su consecuencia, toda relacion de derecho se compone de dos elementos: primero, una materia dada, la relacion misma; segundo, la idea de derecho que regula esta relacion: el primero puede ser considerado como el elemento material de la relacion de derecho, como un simple hecho; el segundo como el elemento plástico, el que ennoblece el hecho y le impone la forma del derecho” (Sistema de derecho romano actual, M. F. C. de Savigny, traducido del aleman por M. Ch. Guenoux, vertido al castellano por Jacinto Mesìa y Manuel Poley, Madrid. Ed. F. Góngora y compañía, 1878, Tomo 1, págs., fs. 223/224).
En ese marco, para que exista una relación jurídica se requiere de la existencia de, por lo menos, dos sujetos. Es decir, no constituye una relación de esa especie la que se dé exclusivamente entre un sujeto y una norma, porque en ese caso faltaría el elemento que Savigny caracteriza como “material”. La existencia de esa relación entre personas es, justamente, la que permite acodarle a la sentencia los límites subjetivos a los que debe acomodarse el instituto de la cosa juzgada.
3.1. Así planteado, lo que Yell ha sometido a conocimiento del Poder Judicial, y las instancias de mérito han resuelto con alcance a cualquier relación jurídica que hubiera nacido o eventualmente naciere al amparo de estas normas generales, es una consulta acerca de la interpretación que cabe acordarle a las normas reseñadas. Naturalmente, no es ella cuestión que competa a los jueces resolver —cf. El art. 106 del CCBA, cf. Mutatis mutandi, Fallos: 2:253; 126:383; 184:358; 188:179; entre muchos otros, el voto de los Dres. Casás y Lozano in re “Almeida, Marcelo y otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ conflicto de competencia’” (expte. Nº 4756/06), entre otros; también, cf. El recurso extraordinario de Estaban Imaz y Ricardo Rey, ed. Nerva, Bs. As. 2° edición, págs. 37 y siguientes—. En este orden de ideas,

Para que exista una causa susceptible de decisión jurisdiccional por los órganos permanentes del Poder Judicial que crea la CCBA es necesario presentarles una controversia acerca de una pretensión que verse sobre una relación jurídica concreta a cuyo respecto quepa adoptar una decisión que le ponga fin definitivamente. Respecto de esas relaciones jurídicas operará, exclusivamente, el pronunciamiento, asegurando así que no lo hará sobre una norma general u otros actos cuya emisión y mantenimiento incumbe a otras autoridades. La cosa juzgada, nota distintiva de la función judicial, no puede quedar consagrada más que respecto de relaciones jurídicas concretas, circunstancia que lleva necesariamente a delimitar el ámbito de lo justiciable (cf. Mi voto in re “Tórtora, Carlos Alfredo c/ GCBA y otra s/ amparo, expte. N° 5912, sentencia del 9 de mayo de 2008, y sus citas).
Obsérvese que la parte dispositiva transcripta en el punto que antecede no respeta, en modo alguno, esas reglas, ni habría podido respetarlas a la luz de cómo Yell formuló su pretensión, sin que quepa expedirse acerca de si pudo formularla de otro modo.
Repasando lo expuesto, la decisión adoptada por los jueces de mérito no es susceptible de ser limitada a una relación jurídica, puesto que importó (i) una declaración genérica acerca de la pérdida de vigencia de la ordenanza nro. 50.859; (ii) que, como tal, proyecta efectos por fuera de este expediente, generando un statu quo normativo, susceptible de abarcar cualquier controversia futura, al menos entre las partes; (iii) y, que, de quedar firme, goza, por provenir de un órgano del Poder Judicial, de una estabilidad, la de la cosa juzgada, que dista de la que pueden tener los actos de alcance general. Todo ello en contravención lo dispuesto en el art. 106 de la CCBA y la división de poderes allí establecida.
5.1)…conforme lo he señalado, el agotamiento de la vía administrativa responde a una base constitucional (cf. Mi voto conjunto con el Dr. Casás in re “Almeida”, ya citado); y, la acción declarativa de certeza no constituye un modo de sortearlo. En ese marco, sólo una vez que la Administración da su expresión final de voluntad puede, en principio, ser llevada a juicio.

(VOTO Dra. Ana María Conde)
1) Todo proceso tiene requisitos de validez que se denominan presupuestos procesales, indispensables para el nacimiento y normal desenvolvimiento de la relación jurídica procesal. En otras palabras, los presupuestos procesales son las condiciones que deben concurrir en una relación procesal para que el juez pueda dictar sentencia sobre el fondo, y cuya ausencia puede declararse incluso de oficio.
Y es que la existencia de un proceso válido no puede dejarse enteramente librada a la voluntad de las partes, ya que no está en juego únicamente el interés privado de los litigantes, habida cuenta la participación activa del Estado en el proceso a través del Poder Judicial. El carácter de cosa juzgada del que gozan las decisiones judiciales exige la estricta concurrencia de determinados presupuestos que justifiquen la actuación del pertinente órgano judicial, pues de lo contrario los magistrados extenderían su poder a supuestos no previstos por el plexo constitucional, con el consiguiente riesgo para la vigencia del estado democrático y los derechos de los ciudadanos.
La existencia de un caso o causa susceptible de ser tratado por un órgano judicial, constituye un presupuesto esencial de validez del proceso, que está establecido en la propia Constitución Nacional (art. 116) y en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 106). Si tramitara un proceso sin la existencia de una “causa”, el Poder Judicial intervendría en un supuesto que excede las competencias que le fueron constitucionalmente asignadas, con la consiguiente violación del principio de división de poderes.
Por lo tanto, la ausencia de cuestionamiento respecto de la vía escogida y la existencia de una causa concreta por parte del GCBA, no impide que este Tribunal examine de oficio tales recaudos, sin los cuales no podría haber proceso válido ni intervención legítima del Poder Judicial.

2)…cabe recordar cuáles son los requisitos esenciales de la acción meramente declarativa o declarativa de certeza.
Conforme lo dispone el art. 277 CCAyT —similar al art. 322 CPCCN—, constituye un proceso que tiene por objeto “… obtener una sentencia meramente declarativa para hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al/la actor/a y éste/a no dispusiere de otro medio legal para ponerle término inmediatamente …”
Del texto reseñado se desprenden tres requisitos de procedencia (Fenochietto, Carlos Eduardo, “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación comentado, anotado y concordado con los códigos provinciales”, 2ª ed.act. Y ampl., tomo 2, comentario al art. 322, pág. 275, Ed. Astrea, Bs.As., 2001):
a) Un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance y modalidad de una relación jurídica.
B) La existencia de un interés jurídico serio en el peticionario, de modo que la incertidumbre referida ocasione, eventualmente, un daño, lesión o perjuicio actual.
C) Inexistencia de otro medio en el ordenamiento jurídico para obtener el cese de la falta de certeza alegada.
3.1)…el objeto de la demanda ha sido planteado con una generalidad y abstracción tal que no permiten relacionar al proceso con ninguna situación jurídica concreta, lo que confiere a los pronunciamientos dictados por los jueces de mérito un alcance erga omnes, que excede a las partes intervinientes en el proceso y que conspira contra los lineamientos esenciales del sistema de control difuso.
La sentencia de primera instancia, confirmada por la Cámara, resuelve un conflicto normativo mediante una decisión abstracta y genérica, que por la forma en que fue redactada podría ser invocada incluso por terceros ajenos al presente juicio, lo que permite formar convicción sobre el exceso en el ejercicio de la función jurisdiccional, cuestión que puede y debe ser declarada de oficio toda vez que los tribunales judiciales están habilitados para examinar su propia competencia, aún sin petición de parte.
Es por ello que podemos afirmar que, en esta causa, el Poder Judicial ha actuado como órgano de consulta para resolver un conflicto normativo, lo que conspira contra la jurisprudencia elaborada en torno al perfil de la acción meramente declarativa. Y en tal sentido, la Corte Suprema ha dicho en numerosas oportunidades que la pretensión meramente declarativa no procede si la cuestión debatida tiene un carácter “simplemente consultivo” o importe una “indagación meramente especulativa” (conf. Fallos 307:1379; 310:606; 316:2855 y 318:2374, entre otros), como ocurre en el caso.

5.1. Muy por el contrario, el pronunciamiento que hubiera emitido la Administración a ese respecto podría haber dado ocasión a un proceso contencioso dirigido a su anulación, así como la omisión de emitirlo podría ser materia de un amparo por mora. Pero, conforme lo he señalado, el agotamiento de la vía administrativa responde a una base constitucional (cf. Mi voto conjunto con el Dr. Casás in re “Almeida”, ya citado); y, la acción declarativa de certeza no constituye un modo de sortearlo. En ese marco, sólo una vez que la Administración da su expresión final de voluntad puede, en principio, ser llevada a juicio.
(juez Luis Francisco Lozano)

23/05/2012