El control judicial de la administración y las políticas públicas: la jurisprudencia alemana

El pasado jueves 22 de octubre, en el Salón de Conferencias del Ministerio Público Fiscal, se realizó el workshop “El control judicial de la administración y las políticas públicas: la jurisprudencia alemana”, a cargo de la profesora y juez Dra. Gertrude Lübbe-Wolff, quien fuera miembro de la Corte Federal Constitucional de Alemania (Bundesverfassungsgericht). El evento contó con además con la exposición de Wendy Molina, miembro de la Corte Constitucional de la República de Ecuador, y la presencia del Fiscal General Adjunto de CABA Juan G. Corvalán, y del director de la Asociación Argentina de Derecho Comparado, Dr. Pedro Aberastury.

El evento giró no solo alrededor de la experiencia germana sino, gracias a la presencia de Molina, de una exposición del caso ecuatoriano, lo que permitió comprender semejanzas y diferencias entre las competencias de ambas instituciones. Lübbe-Wolff, tras agradecer la cordialidad con la que fue recibida en la Argentina, detalló cuáles eran las funciones de la Corte alemana. “En la Argentina, el control de constitucionalidad está en manos de la Corte Suprema de Justicia; en Alemania, el Tribunal Constitucional es un órgano especializado cuya función es fallar respecto de la constitucionalidad de los resultados de un proceso. Tiene, por lo tanto, el monopolio de la declaración de constitucionalidad; si un tribunal de instancia inferior considera un fallo como inconstitucional es su obligación elevarlo al Tribunal.”

En cuanto a las competencias, la doctora señaló que “en principio, resuelve disputas entre diferentes partes del Estado; pero al principal es la de resolver amparos de constitucionalidad. Pero antes de hacerlo, deben agotarse todas las instancias anteriores de un proceso. Cualquier ciudadano puede, una vez llegado a ese punto, elevar un recurso al Tribunal Constitucional. Es sumamente sencillo y sumario, no tiene costas y no requiere de abogados.” Tal accesibilidad, según la profesional, ha constribuido a la aceptación del Tribunal por parte de los ciudadanos. Actualmente, lleva una enorme cantidad de casos -unos 7.000-, genera jurisprudencia e informa respecto de su trabajo. Tales aspectos le han valido una alta popularidad y hoy es, junto con la Policía, uno de los órganos con mejor imagen del estado alemán. Lo que también ha contribuido a que obtuviese una buena cuota de poder: “dada su popularidad y aceptación -explica Lübbe-Wolff-, los demás órganos del Estado no se atreverían a violar algunos de sus fallos.” Como corolario, la popularidad de la policía depende en gran medida de la jurisprudencia de la corte respecto de loas cuestiones de derechos humanos. “Eso ha generado una gran conciencia entre la policía y el personal carcelario, porque deben tener en cuenta al Tribunal Superior Constitucional. Que, como las fuerzas de seguridad, tienen un enorme contacto con la sociedad civil”.

La existencia del Tribunal plantea además desafíos para la organización del Estado, sobre todo para lo que implica la idea -heredada de John Locke y Montesquieu- de la división de poderes tradicional. “El ejercicio del poder -explicó Lübbe-Wolff- ha llevado a que ciertos límites se desdibujen. Un tribunal constitucional y una justicia administrativa son un desafío para esa idea. En la división de poderes tradicional, la Justicia no existía, y además la tradición liberal dificulta la interpretación de los ferechos humanos. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ejerce una acción ‘negativa’ respecto de aquellas acciones legislativas que no respetan los derechos humanos. También se plantean problemas con la nueva generación de derechos consagrados en la Constitución alemana, los culturales y los sociales, que suponen que el Estado tiene una acción ‘positiva’ respecto de ellos. Y eso se refleja en la existencia de Tribunal.”

La doctora explicó que la constiución aleana no tiene un catálogo extenso de derechos, aunque sí directivas claras a tal fin, como por ejemplo que el Estado debe garantizar a cada ciudadano obtener la Base Existencial Mínima. Tal derecho se asocia a la protección de la dignidad humana, es un derecho subjetivo y una obligación del Estado Social que es la República Alemana. En ese sentido, tomó como ejemplo práctico lo que había sucedido con los solicitantes de asilo. En 2015, fue más de un millón de personas el que lo solicitó en Alemania. En el año 2012, un beneficiario se quejó por las prestaciones que recibía: acusaba que eran un tercio de lo que recibían los necesitados nativos y que, por otro lado, el monto no se había actualizado en treinta años. “El Tribunal -explicó Lübbe-Wolff- se basó en la garantía de la dignidad humana y en la existencia de un Estado Social, y falló que existía el derecho a demandar sobre la Base Existencial Mínima. En ese sentido, se respeta la figura del legislador, que es quien establece los límites de las prestaciones. Es el primero que debe intervenir en este caso, y el Tribunal interviene sí y solo sí el legislador no ha protegido tal derecho. El legislador está obligado a calcular no solamente lo que una persona necesita para su subsistencia, sino también lo que requiere para poder integrarse a la vida social, y ese cálculo debe ser absolutamente transparente. En este caso, se demostró que no estaba garantizada la Base Existencial Mínima y que el procedimiento no era transpartente. Por lo tanto, el Tribunal falló que la ley de prestaciones para solicitantes de asilo no era constitucional y que debía ser corregida, lo que finalmente sucedió. El fallo le dio pues un marco de acción mayor al legislador para establecer la Base Existencial Mínima, que en cualquier caso depende del contexto económico del país. En ese sentido, se estableció una suerte de flexibilidad. Pero por otro lado, se dejó en claro que la Base no podía estar sujeta a las políticas migratorias: tal punto es inflexible. El beneficio debe de ser el mismo para todo aquel que lo necesite, sea o no asilado”. En conclusión, “la Corte se movió entre dos polos: el margen de acción del poder legislativo y el control constitucional de la norma”.

A su turno, la Dra. Wendy Molina pasó revista a la experiencia, aún reciente, de la Corte Constitucional de Ecuador, que sustituyó desde 2008 (fecha de la nueva Constitución de ese país) al Tribunal Constitucional cuya función era únicamente de análisis administrativo. Explicó que su competenia se cierne sobre toda actuación pública o privada que implique constitucionalidad. Ejerce tanto un control abstracto como concreto. En el primer caso, implica resolver constitucionalidad de leyes, enmiendas y actos administrativos con efecto general, salvo en el caso del revocatorio de mandato. En el segundo, implica que ante cada sospecha de inconstitucionalidad, el juez debe elevar la causa a la Corte, lo que suspende el proceso de administración de Justicia hasta su decisión. El Tribunal tiene cuarenta días para decidir, pero el plazo corre recién a partir de que se eleva el recurso. En ciertos casos, la constitucionalidad de una norma puede salvarse si se encuentra un argumento conforme a la Constitución. Cuando esto no ocurre, aparece la inconstitucionalidad. La Corte, además, ejerce un control de oficio. “Todo derecho -explicó Molina- puede judicializarce. El objetivo consiste en frenar el exceso de poder tanto de parte del Estado como de los privados.” Una de las diferencias sustanciales consiste pues en que no se trata de una Corte de apelación (a diferencia del caso alemán). “Toda sentencia ejecutada debe ser sometida a la corte -explica- tanto para crear jurisprudencia como para, excepcionalmente, revisar el caso”. Las decisiones de la Corte ecuatoriana no admiten recurso; no pueden ser objetadas y tienen efecto inmediato.

En el diálogo subsiguiente con los asistentes, surgió para ambas catedráticas la pregunta de qué sucede cuando una disposición de un tribunal internacional (el de Estrasburgo en el caso Alemán; la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el ecuatoriano) disponen algo contrario a lo que ha fallado un tribunal constitucional. En el caso de Ecuador, Molina explicó que se acepta el fallo, dado que el país es firmante del Pacto de San José de Costa Rica. “Pero la cantidad de derechos explicitados en la Constitución -aclaró- vuelve casi innecesario basarse en la CIDH”. En el caso de Alemania, Lübbe-Wolff explicó que lo más frecuente es tratar de adaptarse a las disposiciones de Estrasburgo, “salvo -dijo- si existe una incompatibilidad metodológica manifiesta”.