DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Reflexiones en torno a la nueva fisonomía de los conflictos armados, el terrorismo internacional y los Estados “fallidos” a la luz del Derecho Internacional

Por María Eugenia Borrajo

Introducción

Diariamente se suceden noticias referidas a ofensivas militares llevadas adelante por Estados soberanos y reivindicadas por éstos como “episodios” ganados en el contexto de lo que ha dado en llamarse la “guerra de los drones”^[1].

La particularidad de estos episodios es que ocurren a miles de kilómetros de distancia del territorio del Estado soberano del cual provienen. Esto nos lleva a reflexionar y cuestionar el rol del Estado actual al momento de “librar” la guerra contemporánea afuera de sus fronteras, y cómo ello se relaciona con la coyuntura política e institucional de dicho Estado y las reglas del Derecho Internacional.

El caso de Estados Unidos y la guerra de drones contra el “terrorismo internacional”. Las nuevas guerras.

En este sentido, Estados Unidos es el caso de estudio paradigmático, por encontrarse librando una “guerra” fuera de sus fronteras hace más de 18 años^[2], enfrentando a actor(es) no-estatal(es) cuyo accionar es transnacional (es decir, no se limita a las fronteras de un solo Estado).

Es posible entenderla como una guerra no convencional o “nueva guerra” contra el “terrorismo internacional”^[3], especialmente (i) por el uso de la fuerza por medio de armas no convencionales, en este caso, “drones”; y (ii) porque no se limita a las fronteras de un solo Estado soberano.

Algunos ejemplos de estos “episodios” nos permiten desarrollar esta idea. Veamos:

• En octubre de 2001, Estados Unidos lanzó el primer ataque de dron en Afganistán^[4], fallido. En 2002, Estados Unidos llevó adelante el primer ataque de dron fatal en Afganistán^[5]. En su momento, oficiales del gobierno estadounidense emitieron una serie de explicaciones de éste, entre las que se encontraba el aparente parecido entre el objetivo y Osama Bin Laden. En Afganistán, solamente durante el año 2019, Estados Unidos llevó adelante aproximadamente 5 mil ataques de drones^[6].
• En Yemen, Estados Unidos llevó adelante el primer ataque conocido afuera de Afganistán mediante un dron en 2002 contra Al-Qaeda^[7].
• En Pakistán se estima que Estados Unidos llevó adelante alrededor de 400 ataques de drones desde el 2004. Hay reportes que indican que solo el 4% de los ataques fatales alcanzaron a miembros de Al-Qaeda^[8].
• En Somalia, en 2019, Estados Unidos asesinó a un líder de Al-Shabab ya que –de acuerdo a lo alegado por el gobierno– tenía lazos directos con Al-Qaeda^[9].

Como se observa, si bien oficialmente la guerra de Estados Unidos se libra en Afganistan^[10], la “War On Terror” no parece limitarse a las fronteras del Estado afgano.

Por el contrario, Estados Unidos lleva adelante ataques en distintas regiones del mundo, y presenta varias características de lo que se ha denominado las “nuevas guerras”^[11]:

1. Uno de los co-beligerantes es un actor no estatal. Entendiéndose que el principal co-beligerante en este caso es Al-Qaeda y sus afiliados, se agrega la particularidad de que se trata de un grupo terrorista de alcance global sin apoyo o sponsoreo oficial de ningún Estado.
2. Al ser el co-beligerante no estatal, ello se traduce en una forma de combate “asimétrico”: el actor no estatal se atiene a otras “reglas de juego”, distintas de aquellas que gobiernan a los Estados soberanos (como se verá en el apartado siguiente).
3. El co-beligerante estatal hace uso de la fuerza por medio de drones, es decir, vehículos aéreos tripulados remotamente con la capacidad para atacar objetivos particulares; por ende, no se hace uso de tropas estatales.
4. Ya no se discrimina entre “civiles” y “militares”, sino entre “combatientes” (cuya principal característica es que no usan uniformes) y “no combatientes”^[12].
5. El conflicto atraviesa distintos Estados soberanos. Es decir, si se observa la “geografía” del conflicto, ésta ya no se limita a uno o dos Estados soberanos, sino que las hostilidades se desarrollan en más de dos (por ejemplo y en este caso, Afghanistan, Pakistan, Yemen, Somalia^[13]).
6. En general, los Estados soberanos en los que se desarrolla el conflicto presentan un “déficit de gobernabilidad” que se caracteriza por la dificultad del gobierno central de cumplir sus funciones y/o controlar una parte o la totalidad de su territorio.

La justificación desde el Derecho Internacional. El déficit de gobernabilidad y los llamados Estados “fallidos”. Una mención al caso de México.

Como se mencionó, una de las características de las nuevas guerras es la asimetría entre el actor estatal y el no estatal en cuanto a las reglas a las que se atienen. El actor estatal se encuentra sujeto al Derecho Internacional^[14]. En caso de incumplir sus reglas, podría incurrir en responsabilidad internacional.

Por ende, más allá de la calificación jurídica que merezcan estos conflictos de acuerdo con el Derecho Internacional Humanitario^[15], desde la perspectiva del ius ad bellum^[16] la legalidad de los ataques que lleva adelante un país como Estados Unidos en el contexto de la guerra de drones dependerá de distintos elementos altamente vinculados con la realidad fáctica del conflicto.

En efecto, de acuerdo con el Derecho Internacional, existe una prohibición de que los Estados hagan uso de la fuerza en su relación con otros Estados^[17], con contadas excepciones o limitaciones. Entre las que aquí interesan se encuentran el consentimiento de un Estado y la legítima defensa^[18].

El actuar de un país como Estados Unidos traduce una creencia (¿política? ¿diplomática? ¿jurídica?) de que los miembros de organizaciones terroristas con ciertas características –y sus “asociados”– pueden válidamente ser blanco de ataques dirigidos, en donde sea que se encuentren^[19].

Su justificación legal se ha centrado principalmente en el argumento de que el país se considera “en guerra” con Al-Qaeda, los Talibanes y sus asociados desde el ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 y que, en base a ello, se encuentra ejerciendo su derecho de “legítima defensa”^[20] de acuerdo con lo estipulado en la Carta de Naciones Unidas.

De acuerdo con el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas, ninguna disposición de la Carta “menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales”.

Estados Unidos también ha argüido que los ataques de drones en zonas por fuera de Afganistán se encuentran justificadas en el consentimiento del Estado en cuyo territorio se lleva adelante el ataque (dado que ello no implicaría una violación a la soberanía de dicho país) o que, alternativamente, el país no tiene control sobre (o no desea controlar) la zona objeto del ataque (teoría de “unwilling or unable”)^[21].

Por ejemplo, en relación con Somalia, Estado Unidos ha declarado que lleva adelante los ataques “en coordinación” con ese gobierno^[22].

En general, el gobierno central de un Estado puede solicitar o autorizar a otro el uso de la fuerza en su propio territorio^[23]. Esto no constituiría una violación de la soberanía de ese Estado ni tampoco vulneraría el artículo 2(4) de la Carta de Naciones Unidas. Como derivación de esta proposición ha nacido la teoría de los Estados fallidos o, en su aspecto más amplio, la teoría “unwilling or unable”, como legitimación para el desarrollo de actividades militares en el territorio de otro Estado.

 “Unwilling or unable”, en lo que aquí interesa, refiere a aquellos Estados que debido a un déficit institucional se encuentran incapacitados para ejercer un efectivo control y monopolio de la fuerza sobre su territorio, o no se encuentran dispuestos a ello.

De acuerdo con esta teoría, la existencia de Estados que se encuentran “fallidos” en estos términos, legitima el uso de la fuerza al interior de sus fronteras por parte de un tercer Estado cuya defensa “peligra”, debido a que (i) el Estado fallido es un “paraíso seguro” para organizaciones como las terroristas, que pueden preparar y/o lanzar un ataque hacia ese tercer Estado; y (ii) el Estado “anfitrión” no puede prestar “consentimiento” para el uso de la fuerza en un territorio que no controla^[24].

Es decir, la teoría condensa dos excepciones a la utilización del uso de la fuerza (la legítima defensa del tercer Estado y el consentimiento del Estado “anfitrión”) en lo que ha dado en llamarse una “ampliación” del derecho de legítima defensa de los Estados^[25].

La cuestión invita a reflexionar sobre la dificultad para distinguir, en la práctica, en qué situación se encuentra el Estado “anfitrión” en cuestión. La teoría aparece razonable cuando la distorsión del orden en el Estado es evidente^[26], pero: ¿qué ocurre en las “zonas grises”? ¿Quién mide la efectividad de un Estado soberano para mantener el orden y la legalidad? ¿Podría “fallido” ser entendido como aquel Estado con un régimen democrático tambaleante, tal como Venezuela o Bolivia? Recordemos que, bajo esta teoría, ello habilitaría a un tercer Estado como Estados Unidos a realizar legítimamente un ataque de dron en estos países, sin autorización del Estado “fallido”, y con el solo requisito de que alegue que allí se refugia un terrorista de Al-Qaeda.

Y, en la medida en que nos referimos a la capacidad de un Estado para mantener el orden y la legalidad, ¿qué ocurre con aquellos Estados con tasas criminales extremadamente altas? ¿Puede México ser considerado un Estado “fallido”^[27]?

Ciertamente, existe doctrina que así lo ha propuesto^[28]. Estados como Coahuila de Zaragoza, Guerrero (sede de la masacre de Ayotzinapa), Michoacán, Sinaloa y Tamaulipas (sede de la masacre de San Fernando), con fuertes vínculos al narcotráfico, parecen evidenciar la debilidad del Estado central mexicano.

En estos lugares, “las estructuras de seguridad, inteligencia y justicia se encuentran sobrepasadas y corrompidas”^[29] y el crimen organizado le disputa al Estado espacios de poder y el ejercicio legítimo de la fuerza^[30].

La realidad parece ser que el análisis de la legalidad desde el Derecho Internacional de episodios en el contexto de la guerra de los drones es, cuanto menos, compleja, y se encuentra íntimamente vinculada a un análisis fáctico de la fisonomía del conflicto armado en cuestión. No parecen existir fórmulas teóricas/legales establecidas que den respuesta a las situaciones –en términos de conflictos armados– desatadas, especialmente, a partir del inicio de la guerra “contra el terror”.

Conclusiones

• De acuerdo con lo abordado^[31], a finales de los años ´90 (tras la Guerra del Golfo y al finalizar la Guerra Fría), la fisonomía de los conflictos armados empezó a cambiar. Especialmente en cuanto al modo en que se hace uso de la fuerza (reemplazo de enfrentamientos armados entre fuerzas armadas regulares por armas no tripuladas, grupos paramilitares, contratistas de seguridad) y entre quienes se libra (carencia de interestatalidad, actores no estatales con un Estado, o entre sí). La llamada “guerra de los drones” es un ejemplo de este cambio.
• En particular, la “guerra” que libra Estados Unidos contra el “terrorismo internacional” (en particular, Al-Qaeda y células afiliadas), puede ser calificada como un tipo de “nueva guerra” de acuerdo con la definición de Mary Kaldor, dadas sus particularidades: los objetivos de la guerra^[32], los métodos de lucha^[33] y los métodos de financiación^[34].
• Su justificación desde el punto de vista del Derecho Internacional (y, en particular, del ius ad bellum) varía, pero lo seguro parece ser que la teoría del Estado “fallido” o “unwilling or unable” (especialmente utilizada por Estados Unidos) abre –cuanto menos– cuestionamientos en torno a la soberanía de los Estados y la legalidad de los ataques dirigidos.
• El mayor problema con conceptos tales como el de “Estado fallido” parece ser el de alcanzar una definición acabada y rigurosa con el acuerdo de la comunidad internacional, que permita distinguir claramente aquellas situaciones que habilitarían un ataque armado por razones de legítima defensa, de aquellas en las que ello representaría una violación del Derecho Internacional y de la soberanía del Estado en cuyo territorio se desarrolla el ataque.
• En todo caso, resulta evidente que el conjunto de normas internacionales actualmente vigentes que fueron desarrolladas principalmente como respuesta a conflictos de carácter inter-estatal en un mundo sin drones, no dan respuesta adecuada a la compleja situación de los conflictos internacionales contemporáneos, especialmente para aquellos que se libran contra actores no-estatales. Esto es especialmente preocupante dado que hay estimaciones que indican que, por ejemplo, en Yemen, casi un tercio de las víctimas de los ataques (de drones) son civiles^[35].

Bibliografía

• Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México”, 2013 [http://www.oas.org/es/cidh/migrantes/docs/pdf/informe-migrantes-mexico-2013.pdf]
• Jennifer C. Daskal, “The Geography of the Battlefield: A Framework for Detention and Targeting Outside the ‘Hot’ Conflict Zone”, University of Pennsylvania Law Review 1165, 2013.
• Helen M. Kinsella, “Discourses of Difference: Civilians, Combatants, and Compliance with the Laws of War”, Review of International Studies, Vol. 31, Force and Legitimacy in World Politics, diciembre 2005, pp. 163-185.
• Theresa Reinold, “State Weakness, Irregular Warfare, and The Right To Self-Defense Post-9/11”, The American Journal of International Law, Vol. 105, No. 2, abril 2011, pp. 244-286.

^[1] “The Drone Wars Are Already Here”, Bloomberg Businessweek”, 20/10/2019 [https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-10-30/the-drones-wars-are-here-and-they-re-escalating].

^[2] Entendiéndose que la guerra comenzó el 8 de octubre de 2001, con el bombardeo de las fuerzas armadas de Estados Unidos (con apoyo de Gran Bretaña) en Afganistán. En este sentido, el Council on Foreign Relations de Estados Unidos registra una línea de tiempo de los acontecimientos. Respecto de la guerra en Afganistán, véase [https://www.cfr.org/timeline/us-war-afghanistan]. Respecto de la guerra en Irak, ya finalizada, véase [https://www.cfr.org/timeline/iraq-war].

^[3] Que ha dado en llamarse “The War on Terror”, definida así por primera vez por George W. Bush en su discurso del 20 de septiembre de 2001. [https://www.washingtonpost.com/wp-srv/nation/specials/attacked/transcripts/bushaddress_092001.html]. Véase también [https://ctc.usma.edu/eighteen-years-war-terror-comes-age/]; [https://foreignpolicy.com/tag/war-on-terror/]; y [https://www.thebalance.com/war-on-terror-facts-costs-timeline-3306300].

^[4] “The Story of America’s Very First Drone Strike”, The Atlantic, 30/5/2015 [https://www.theatlantic.com/international/archive/2015/05/america-first-drone-strike-afghanistan/394463/].

^[5] “Remembering Daraz Khan, the first Afghan killed by a Hellfire missile fired by a CIA Predator drone”, Kabul Press, 27/12/2009 [http://kabulpress.tv/article4438.html]; y “A Nation Challenged: The Manhunt”, NY Times, 17/2/2002 [https://www.nytimes.com/2002/02/17/world/a-nation-challenged-the-manhunt-us-leapt-before-looking-angry-villagers-say.html].

^[6] Véase https://www.thebureauinvestigates.com/projects/drone-war

^[7] “The Drone Wars Are Already Here”, Bloomberg Businessweek”, 20/10/2019 [https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-10-30/the-drones-wars-are-here-and-they-re-escalating].

^[8] [https://v1.thebureauinvestigates.com/namingthedead/only-4-of-drone-victims-in-pakistan-named-as-al-qaeda-members/?lang=en]

^[9] “US military drone strike kills senior al-Shabab official”, AP News, 20/11/2019 [https://apnews.com/5f6aa01b9f38476e9f51636242a9e0b1].

^[10] Véase, por ejemplo, [https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-troops-bagram-airfield-bagram-afghanistan/]

^[11] Término acuñado por Mary Kaldor según lo que recoge Emersson Forigua Rojas, “Las Nuevas Guerras: Un Enfoque Desde Las Estructuras Organizacionales”, Pap.polit. vol.11 no.1 Bogotá Jan./June 2006 [http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0122-44092006000100010#1] “implican un desdibujamiento de las distinciones entre guerra, crimen organizado y violaciones a gran escala de los derechos humanos, asimismo frente a lo que hemos definido como viejas guerras, las nuevas guerras son diferenciables principalmente en cuanto a: 1. Objetivos de la guerra 2. Métodos de lucha y 3. Métodos de financiación”.

^[12] Los conceptos de “combatientes” y “no combatientes” son tomados del Derecho Internacional Humanitario. Véase [https://ihl-databases.icrc.org/customary-ihl/spa/docs/v1_cha_chapter1_rule3]

^[13] Esto responde al fenómeno de “fronteras porosas” difíciles de controlar.

^[14] Entendido como la rama del Derecho que se ocupa de regular las relaciones entre los Estados soberanos.

^[15] No se abordarán las diferencias conceptuales (y sus consecuencias a los fines de evaluar la legalidad del actuar de los beligerantes una vez iniciado el conflicto) entre los conflictos internacionales y no internacionales.

^[16] Entendido como las legítimas razones que un Estado tiene para entrar en guerra.

^[17] Artículo 2, párrafo 4, Carta de la Organización de las Naciones Unidas. Si bien se trata de una norma que en principio únicamente vincula a los Estados miembros de la organización, la prohibición ha adquirido carácter de derecho consuetudinario (y, además, de ius cogens). Por ende, también obliga a todos los Estados, y no solo a aquellos que consintieron la Carta.

^[18] Rigurosamente, las dos excepciones que establece la Carta de la Organización de las Naciones Unidas son la legítima defensa (artículo 51) y la autorización del Consejo de Seguridad (capítulo VII). Sin embargo, el consentimiento que otorga un Estado a otro Estado para que este último lleve adelante un ataque equivale a una autorización para hacer uso de la fuerza dentro de sus fronteras, lo cual ha sido entendido como una justificación válida bajo el Derecho Internacional.

^[19] “The United States does not view our authority to use military force against al-Qa’ida as being restricted solely to ‘hot’ battlefields like Afghanistan”. John O. Brennan, ex Asistente del Presidente de Estados Unidos para Cuestiones de Seguridad y Antiterrorismo, Harvard Law School, Boston, 16 de septiembre de 2011, [http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/09/16/remarks-john-o-brennan-strengthening-our-security-adhering-our-values-an]. También véase [http://security.blogs.cnn.com/2011/09/16/us-defends-right-to-pursue-threats-no-matter-the-country/].

^[20] “As a matter of international law, the United States is in an armed conflict with al-Qa’ida, the Taliban, and associated forces, in response to the 9/11 attacks, and we may also use force consistent with our inherent right of national self-defense”. John O. Brennan, ex Asistente del Presidente de Estados Unidos para Cuestiones de Seguridad y Antiterrorismo, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, DC, 30 de abril de 2012, “The Ethics and Efficacy of the President’s Counterterrorism Strategy”, [https://fas.org/irp/news/2012/04/brennan043012.html]

^[21] “There is nothing in international law that bans the use of remotely piloted aircraft for this purpose or that prohibits us from using lethal force against our enemies outside of an active battlefield, at least when the country involved consents or is unable or unwilling to take action against the threat”. John O. Brennan, ex Asistente del Presidente de Estados Unidos para Cuestiones de Seguridad y Antiterrorismo, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, DC, 30 de abril de 2012, “The Ethics and Efficacy of the President’s Counterterrorism Strategy”, [https://fas.org/irp/news/2012/04/brennan043012.html]

^[22] “US military drone strike kills senior al-Shabab official”, AP News, 20/11/2019 [https://apnews.com/5f6aa01b9f38476e9f51636242a9e0b1].

^[23] Así lo ha entendido la Corte Internacional de Justicia: “[I]ntervention, which is already allowable at the request of the government of a State (…)”, párrafo 246. [http://www.worldlii.org/int/cases/ICJ/1986/1.html]

^[24] Véase Theresa Reinold, “State Weakness, Irregular Warfare, and The Right To Self-Defense Post-9/11”, The American Journal of International Law, Vol. 105, No. 2, abril 2011; y Jennifer C. Daskal, “The Geography of the Battlefield: A Framework for Detention and Targeting Outside the ‘Hot’ Conflict Zone”, University of Pennsylvania Law Review 1165, 2013.

^[25] Id Reinold, p. 246.

^[26] Tal sería el caso, por ejemplo, de Somalia, Liberia, Camboya y Bosnia, cuya condición ha producido una crisis interna generalizada. De acuerdo con “Los Estados fallidos: una visión desde la Geopolítica” de Anita Cecilia Mancero García y Oscar Eduardo Múnera Perafán, Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad

N.° 22, Quito junio 2018, pp. 41-57 [https://revistas.flacsoandes.edu.ec/urvio/article/view/3081/2287].

^[27] De acuerdo a un estudio realizado por el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, en 2018 cinco de las diez ciudades más violentas del mundo se encuentran en México [http://seguridadjusticiaypaz.org.mx/files/Metodologia.pdf]

^[28] Torrez Gómez, Jesús, “¿Es México un Estado fallido?”, Revista Mexicana de Derecho, número                11, México, 2009 [http://historico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/mexder/cont/11/cnt/cnt1.pdf]

^[29] “Aunque temiéndoles y dándoles una adhesión circunstancial, la población ha aprendido, en algunos lugares, no solo a adecuarse a estas organizaciones, sino a recurrir a ellas”. Cita de “Narcotráfico y corrupción: las formas de la violencia en México en el siglo XXI”, [https://nuso.org/articulo/narcotrafico-y-corrupcion-las-formas-de-la-violencia-en-mexico-en-el-siglo-xxi/]

^[30] “La crisis de seguridad en México”, [https://nuso.org/articulo/la-crisis-de-seguridad-en-mexico/]

^[31] Y de acuerdo con autores tales como Mary Kaldor, según lo recoge Piedrahíta, P (2016). “Las nuevas guerras y la transformación de la seguridad y defensa nacionales”. Analecta política, 6 (11), 425- 441 [https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5720196.pdf]

^[32] De acuerdo con lo que recoge Piedrahíta, Kaldor plantea que “los objetivos políticos de las nuevas guerras están relacionados con la reivindicación del poder sobre la base de identidades aparentemente tradicionales: nación, tribu o religión”.

^[33] Las guerras son libradas por múltiples tipos de unidades de combate, entre los que se encuentran las empresas contratistas de seguridad privada.

^[34] En este sentido, piénsese que la financiación de un grupo como Al-Qaeda proviene de donaciones privadas, “abuso” de organizaciones sin fines de lucro, crimen (en especial, contrabando y secuestros), extorsión a poblaciones locales. Véase [https://www.fatf-gafi.org/documents/documents/emerging-terrorist-financing-risks.html].

^[35] “Hidden toll of US drone strikes in Yemen: Nearly a third of deaths are civilians, not al-Qaida”, Military Times, 14/11, 2018 [https://www.militarytimes.com/news/your-military/2018/11/14/hidden-toll-of-us-drone-strikes-in-yemen-nearly-a-third-of-deaths-are-civilians-not-al-qaida/]

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