Derecho Para Innovar
Regulación de la Actividad Minera en la Provincia de Salta. Diferencias entre una Autoridad Minera Judicial y una Administrativa
Por Gonzalo Castañeda Nordmann¿Por qué la Autoridad Minera es Judicial?
La respuesta legal y vaga es “porque así lo dispuso la Ley”, en particular el art. 2º de la Ley provincial Nº 7141.
Pero operan razones de otra índole, y las mercedes o beneficios de tal medida ya nadie los discute.
La Provincia de Salta se caracteriza por contar con un Juzgado de Minas con competencias jurisdiccionales para conceder minas y canteras. Esto no es menor. Muchas provincias optaron por el sistema administrativo dependiente del Poder Ejecutivo para desempeñar tales tareas.
Pero hay que hacer una pequeña paráfrasis introductoria. Por mandato constitucional (art. 124 de la CN) los recursos naturales son de dominio de las provincias. El agua, por ejemplo, es un recurso natural, pero la jurisdicción, poder de policía y autoridad concedente recaen sobre un órgano administrativo (Secretaría de Recursos Hídricos).
Nuestra Carta Magna o Ley Suprema da comienzo a su texto con un Preámbulo en donde promueve entre otras cosas el bienestar general y asegura los beneficios de la libertad para nosotros y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino.
Asimismo, en su articulado, atribuye al Congreso la potestad de dictar el Código de Minería, y de proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y al bienestar todas las provincias, permitiendo la introducción y el establecimiento de nuevas industrias y la importación de capitales extranjeros. Prevé además que los recursos naturales pertenecen al dominio originario de las provincias.
Además, la Constitución reconoce a todo habitante el derecho a ejercer toda industria lícita[1], entre ellas, la minería. Sujeta, sin embargo, a las normas que reglamenten su ejercicio, en pos de cumplir la máxima de conservar el medio ambiente, y no comprometer a las generaciones futuras.
Pero por qué Salta, como dueña de los minerales, decidió que el otorgamiento de tales recursos esté en manos de un Juez, ¿y en el ámbito del Poder Judicial? Sólo Catamarca y Salta administran sus riquezas minerales a través de un Juez. Veamos:
La actividad minera precisa, por sus enormes inversiones, de alto riesgo y a largo plazo, de una seguridad jurídica como ninguna otra actividad. La exploración para llevar a un proyecto a factibilidad puede demorar 20 o 30 años. Caso concreto es el Proyecto “Lindero” de oro en la Puna Salteña, el cual llevó casi 25 años de exploración para cuantificar el recurso, y que, sujeto a que las condiciones de mercado, políticas, económicas y legales sean óptimas, empezará su producción a principios del año 2020. Será el primer proyecto metalífero en Salta.
Los legisladores nacionales entendieron que la minería sería una actividad que podría, como en Chile, ser un motor de tracción de crecimiento y desarrollo. Siendo así que se declaró que la minería reviste el carácter de “utilidad pública” (art. 13 del Código de Minería), y se legislaron además otras garantías que impulsan a desarrollar una actividad tan riesgosa en términos económicos.
Salta vislumbró una oportunidad única, y entendió que dotar de mayores garantías y seguridades a la concesión minera, sería de gran relevancia.
Notoriamente no tiene el mismo efecto una concesión de un mineral dado por un funcionario del ejecutivo, que aquella que pueda dar un Juez.
Intentaré diferenciar algunos elementos que marcan la diferencia entre una autoridad ejercida por el ejecutivo, de una judicial como la nuestra:
| JUDICIAL | ADMINISTRATIVA | |
| EFECTO DE LA CONCESIÓN: SENTENCIA O ACTO ADMINISTRATIVO | La concesión de una mina reviste el carácter de cosa juzgada. Un verdadero derecho de propiedad. | Una concesión administrativa goza del principio de presunción de legitimidad del acto administrativo. Su tutela es más vulnerable frente a recursos administrativos y criterios de oportunidad, mérito y conveniencia. |
| PRECLUSIÓN | Opera la preclusión en sede judicial, y no se pueden retrotraer etapas. | Opera parcialmente[2] |
| INMUTABILIDAD | La Sentencia de concesión solo es revisable judicialmente por la vía de apelación, ya que es una resolución definitiva. | El acto administrativo es revisable en sede administrativa y judicial. |
| IMPORTA EL PRECEDENTE | Es de suma relevancia la jurisprudencia que opera en sede judicial, como ser los fallos precedentes del Juzgado de Minas, o Plenarios y Fallos de la Corte.
La jurisprudencia es fuente del derecho. |
El precedente importa, pero parcialmente. Las posiciones y criterios que adopta el ejecutivo son variables, y no se les otorga el mismo valor al criterio o dictamen precedente, del cual suelen apartarse por oportunidad, merito o conveniencia. |
| IMPARCIALIDAD INDEPENDENCIA | No opera la oportunidad, mérito y conveniencia.
El Juez debe ser independiente e imparcial. |
Aplica la oportunidad, mérito y conveniencia en sede administrativa. |
| FACULTAD DE NEGOCIACIÓN EN LOS ELEMENTOS NO REGLADOS | El juez de Minas, como todo juez, no tiene facultad de negociar con el minero. Solo aplica la Ley, y ante ciertos vacíos acude a la interpretación y otras fuentes del derecho. | El ejecutivo goza de ciertas facultades para negociar con el minero, con arreglo a derecho, sobre elementos que no se encuentran reglados[3] en la normativa. |
| CONGRUENCIA | Opera la congruencia en sede judicial, lo que quiere decir que el juez no puede fundar su decisión más allá del petitorio, ni fundar sus decisiones en hechos diversos que no hayan sido puestos o alegados en el expediente válidamente. Si bien el principio no es absoluto, opera en su mayoría.
Este principio convive en íntima relación con el principio dispositivo. |
En sede administrativa el interesado y el Estado pueden avanzar en fundar sus expresiones de diversas formas. La oficialidad es el principio, y el impulso de parte se da en ciertos casos.
Asimismo la amplitud probatoria es mucho más amplia que en sede judicial.
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| AMPARO | No procede el amparo contra las decisiones judiciales, por estar exceptuado en el art. 87 de la Constitución Provincial.
El acto de concesión, no puede ser atacado por ésta vía. Esto quizás sea una de las garantías más importantes de las que goza el acto de concesión minera. |
Procede el amparo contra los actos administrativos de concesión minera. |
| PRONTO DESPACHO | En sede judicial existe el pronto despacho ante la demora jurisdiccional como herramienta de control e impulso ante el retardo. Está previsto que luego de 10 días de presentado, el Juez debe pronunciar Sentencia (art. 167 CPCC) | También procede el pronto despacho en sede administrativa ante la demora. Ante su presentación la Administración cuenta con 40 días para pronunciarse. Y ante el silencio de la misma la Ley de Proc. Administrativos de Salta (art. 161) reconoce la denegatoria.
Sin embargo, es indudable que un procedimiento o trámite tan reglado como el minero pueda ser denegado ante el silencio de la Administración, ya que operan otras normas de carácter procedimental y ello es cuestión de otro análisis. Pero el pronto despacho no surtiría efectos de impulso. |
| PLANTEOS DE INCONSTITUCIONALIDAD | Puede resolverlos el Juez Minero.
Existen otras instituciones procesales para plantear la inconstitucionalidad. Como la acción de inconstitucionalidad, el recurso de constitucionalidad. La declaración de inconstitucionalidad de las leyes es una atribución del Poder Judicial, y los cambios en la plataforma fáctica y jurídica de los casos, aun cuando fuesen mínimos, no autorizan al Poder Ejecutivo a extender los efectos del precedente judicial. |
No puede resolverlos el funcionario administrativo.
Existe una distinción entre la declaración de inconstitucionalidad y la abstención de aplicar una ley inconstitucional. En verdad, el límite entre esos cursos de acción puede resultar difuso, en la medida en que el Ejecutivo sólo podría dejar de aplicar una ley cuando ésta resultare opuesta a la Constitución Nacional y a las convenciones a ella incorporadas. En otras palabras, prescindir de la ley necesariamente presupone que ésta se ha reputado inconstitucional. Naturalmente, es crucial discernir a qué poder le compete abrir juicio sobre la validez constitucional de las decisiones del Congreso. Ello no es resorte del Ejecutivo, sino de los tribunales. El Ejecutivo no puede trasladar la doctrina de un caso judicial a otro parecido para prescindir del mandato legal. Ello es así porque, como principio, no corresponde a esta rama del gobierno declarar la inconstitucionalidad de las leyes, aun si hubiere argumentos sólidos contra la validez de la norma impugnada si no tiene efectos erga omnes. En suma, si existen matices entre el caso decidido por la Justicia y el que le toca resolver a la Administración, la evaluación de la trascendencia jurídica de esas diferencias -a los efectos de una tacha de inconstitucionalidad- es resorte del Poder Judicial. |
| RECURSOS | Ante las decisiones no definitivas de un Juez de Minas solo existe la vía de Reposición (art. 128 – Ley 7141). Y las Resoluciones Definitivas solo pueden atacarse por vía de Apelación (art. 129 – Ley 7141)
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En sede administrativa el camino para el minero que considera que sus derechos se han vulnerado es mucho más largo. Se cuentan con los 3 recursos clásicos: Revocatoria (10d) – Aclaratoria (3d)– Jerárquico (10 d).
La vía jerárquica a veces es lenta y tortuosa. El pasaje para llegar a la justicia es engorroso y largo. Esto sin dudas afecta la celeridad que pregona el código minero. |
| INTERPRETACIÓN DE LA LEY | El Juez interpreta la Ley al caso. Se ha dicho que el Juez es el último intérprete de la Ley y la Constitución.
Asimismo, la Interpretación de la Corte de Justicia de Salta es obligatoria. |
En el marco de un trámite administrativo el funcionario tiene acotadas facultades de interpretación de las leyes, y suele apartarse u olvidarse de los dictámenes legales (que no son vinculantes) que se emitieron en sedes superiores o por Fiscalía de Estado. |
| CONTROL DE LOS ACTOS | El Poder Judicial controla la legitimidad de los actos del Ejecutivo | NO A LA INVERSA |
| PROFESIONALIZACIÓN | Es requisito que el juez sea el más capacitado en la materia. Existen además Concursos para ocupar el cargo en cuestión, donde se garantiza el requisito de plena idoneidad.
La inmutabilidad del cargo de Juez de minas garantiza además su permanencia y perfeccionamiento en el cargo. |
En sede administrativa no se requiere este requisito, y los cargos políticos no están sometidos a concursos de ingreso. |
Todos estos elementos nos sirven para comparar uno u otro sistema. Y resulta claro que un sistema judicial de concesión ofrece mayores garantías legales, mayor seguridad jurídica, una protección de la propiedad minera notable.
En este panorama es loable aclarar que la propiedad minera no es absoluta, ya que existen condiciones obligatorias de amparo que el minero debe cumplir para evitar la caducidad (v.g, pago de canon minero, plan de inversiones, reactivación de la mina) y pérdida del derecho de propiedad de la mina. Además, el minero precisa, como condición legal previa, contar con una Declaración de Impacto Ambiental e inscripción en el Registro Minero.
El Código de Minería es de fondo, pero también de forma, ya que establece procedimientos de concesión de la mina, y en su articulado ha intentado reglar el camino para obtener una mina evitando discrecionalidad. En provincias con un sistema administrativo se ha visto que esa garantía es inestable o vulnerable.
Por el contrario, con la modalidad judicial se ha quitado todo tipo de discrecionalidad política al órgano concedente. Se han resumido los tiempos de concesión y los recursos están sometidos a un camino más corto para obtener la máxima interpretación y decisión de la Corte de Justicia. Asimismo, se ha dotado de mayor profesionalización e idoneidad a la persona que concede.
Finalmente, cabe destacar que el Instituto Fraser -entidad internacional calificadora de Países y Estados mineros- ha puntuado positivamente a Salta a lo largo de la historia, por garantizar la seguridad jurídica en la concesión o propiedad minera y propiciar políticas públicas que aseguran al minero reglas de juego estables.
[1]Art. 14 – Constitución Nacional.
[2] El Art. 154 de la LPAS establece que el vencimiento de los plazos no hace decaer el derecho de efectuar presentaciones con posterioridad, sin retrotraer sus etapas.
[3] Ej. Acordar con la empresa la construcción de una obra pública para mejora de la infraestructura minera a cuenta de Canon Futuro.
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