Derecho Para Innovar
Órdenes Mercosur de Protección: el derecho a vivir una vida libre de violencias y discriminación más allá de las fronteras nacionales
Por Emilia Pardini- Introducción
Durante el primer semestre del 2021, Argentina ejerció la presidencia pro tempore del Consejo del Mercado Común, período en el que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argentina presentó un proyecto de Acuerdo para crear las llamadas «Órdenes Mercosur de Protección» (OMP, en adelante). Luego, en las siguientes presidencias pro tempore a cargo de la República Federativa de Brasil y la República del Paraguay, continuaron trabajando sobre las OMP, llegando a un consenso que terminó con su aprobación el 20 de julio de 2022 en el plenario de la «55ª Reunión de Ministros y Ministras de Justicia del Mercosur».
Este Acuerdo es un instrumento con foco en la protección y garantía del derecho de las personas a vivir una vida libre de violencias y discriminación, así como el acceso a la justicia, teniendo como objetivo un salto cuantitativo y cualitativo más allá de nuestras fronteras nacionales e interesar y convocar a los pares de la región a compartir dichas políticas.
A continuación, presentaremos en una primera instancia una breve explicación del instrumento final exponiendo sus objetivos, las metas planteadas, implicancias y discusiones, y concluiremos informando cómo se encuentra su instancia de aprobación y ratificación nacional en la actualidad.
- Acuerdo sobre reconocimiento mutuo de medidas de protección para las mujeres en situación de violencia de género entre los Estados partes del MERCOSUR y Estados Asociados
El «Acuerdo sobre reconocimiento mutuo de medidas de protección para las mujeres en situación de violencia de género entre los estados partes del Mercosur y estados asociados«[2] (en adelante el Acuerdo) tiene como objetivo principal garantizar los derechos humanos de las personas en situación de violencia de género, en particular los derechos a la vida, la salud y la integridad física y psicológica, estableciendo reglas para el reconocimiento y la ejecución ágil, sencilla y efectiva de las medidas de protección para las personas que atraviesan una situación de violencia de género, emitida por un Estado, y transmitidas a otro estado parte a través de las llamadas OMP.
Este acuerdo busca la operatividad, es decir que las medidas de protección dictadas por los poderes judiciales de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se reconozcan y apliquen mutuamente sin necesidad de impulsar nuevos procedimientos judiciales, pudiendo ser expedidas y prorrogadas (en caso de que se prolonguen o agraven las circunstancias que motivaron la medida) cuando la mujer visite o resida de manera transitoria, temporaria o permanente en el territorio de otra parte, independientemente de su situación migratoria.
El mecanismo propone que cada Estado Parte designe una Autoridad Central encargada de recibir, tramitar y transmitir las solicitudes de reconocimiento de las OMP que se dicten en el ámbito de aplicación del Acuerdo. Para ello, los Estados Partes, al depositar el instrumento de ratificación o adhesión del mismo, comunicarán la designación de dicha Autoridad Central, la cual se pondrá en conocimiento de los demás Estados Partes. El espíritu del Acuerdo busca que las Autoridades Centrales se comuniquen directamente entre ellas, sin recurrir a la vía diplomática, dando intervención a las respectivas autoridades competentes, mediante un mecanismo dinámico, en particular en las zonas fronterizas.
En ese sentido, y en atención a la celeridad requerida para la aplicación práctica de las medidas, el Acuerdo prioriza la tramitación electrónica de las solicitudes, así como la comunicación entre las autoridades intervinientes de forma directa. Para mayor facilidad se dispone la exoneración de legalización, apostilla u otras formalidades análogas, a fin de darle celeridad al trámite de solicitud y la redacción de las OMP en formularios bilingües para evitar dilaciones de traducción de las solicitudes y la documentación anexa.
En segundo lugar, nos interesa aquí ahondar en la aplicabilidad del instrumento, y es por esto que, recogiendo los datos arrojados por el Tablero Estadístico del Sistema Integrado de Casos de Violencia de Género (en adelante SICVG)[3] los casos registrados en las provincias limítrofes con países miembros y asociados del MERCOSUR reviste un rango de gravedad entre ALTO Y ALTÍSIMO[4].
En este sentido, es que las OMP se pensaron y se proponen como instrumento que acompañe la reducción de dicho riesgo, que es lo que determina que el peligro derive en la expresión extrema de la violencia: el femicidio.
Según el Registro Nacional de Femicidios de la Justicia Argentina del año 2021, realizado por la Oficina de la Mujer de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante OM) se registraron 251 víctimas letales de violencia de género, un promedio de 1 femicidio cada 35 horas. De ellas, 231 fueron víctimas directas y, al menos, 20 fueron vinculadas. Asimismo, 182 niñas, niños y adolescentes se encontraban a cargo de las víctimas directas de femicidio. En relación a la nacionalidad de las víctimas, 12 de ellas eran migrantes internacionales.
Otro de los datos que nos brinda el registro del SICVG son las variables de interseccionalidad, donde el 4,0% de las personas en situación de violencia de género son migrantes y el 0,9% tienen condición de refugiadas.[5]
Estos datos nos permiten tener en cuenta las posibles personas que podrían llegar a solicitar una OMP, más allá que el instrumento determina que las medidas se pueden solicitar cuando la persona visite, resida de manera transitoria, temporaria o permanente en el territorio de otra Parte, independientemente de su situación migratoria.
Respecto a las medidas de protección, el Acuerdo reconoce las siguientes medidas: prohibición de entrar a localidades o lugares o en zonas determinadas en las que reside la mujer o en las que se encuentre temporalmente por el motivo que fuere; prohibición o restricción del contacto, en cualquier forma, con la mujer, incluso por teléfono, correo electrónico o postal o por cualquier otro medio; prohibición o restricción del acercamiento a la mujer a una distancia inferior a la prescrita, incluyendo o no el uso de dispositivos de geolocalización y rastreo; suspensión del derecho a la tenencia, porte y uso de armas, con obligación de depositarla en el lugar indicado; o cualquier otra medida necesaria para garantizar la seguridad de la mujer, hacer cesar la situación de violencia y evitar la repetición de todo acto de perturbación o intimidación, agresión o maltrato perpetrado por el agresor. Alineado con el texto del acuerdo, nuestra Ley 26.485 tiene en cuenta todas estas medidas de protección que se plantean en el instrumento, en el cual también se deja una cláusula abierta, no siendo una enumeración solamente taxativa.
Ahora bien, ¿qué pasa si una de las medidas dictadas en el estado emisor no está contemplada en la legislación nacional del estado ejecutor y no puede llevarse a cabo por incompatibilidad de la medida en su territorio? En estos casos, más allá de que pueda denegar la OMP dictada por el estado emisor, el estado ejecutor deberá adoptar las medidas urgentes de protección que sean necesarias para salvaguardar la vida y la integridad de la mujer y, en caso de que corresponda, la de sus hijos e hijas u otras personas a cargo. Es decir que debe dictar otras medidas que sí sean acordes a su ordenamiento jurídico interno.
Por último, cabe traer a colación uno de los temas de mayor discusión fue quienes serían las personas destinatarias de las OMP, si las “mujeres” o las “personas” en situación de violencia de género. Al plantearse este debate de fondo, desde el Estado argentino, junto al uruguayo, se defendió que el sujeto protegido sean las “personas en situación de violencia de género” tal como se encontraba en su texto inicial. Esto va de la mano con la mirada no binaria y amplia del término “mujer”, y, en consonancia con nuestra Ley Nacional de Identidad de Género N°26.743 interpretamos que quedaban por fuera identidades del colectivo LGTBIQ+.
Luego de varias negociaciones, entendiendo la relevancia y necesidad de la existencia de este instrumento jurídico a nivel regional es que se cedió con el término “mujer” a los fines de poder lograr a un consenso.
No obstante, buscando una válvula de escape a esta restricción de derechos, desde Argentina se propuso incorporar la llamada “Aplicación extendida” donde se plantea que en el caso de que resulte necesaria la protección de víctimas en situación de violencia de género distintas de las mujeres, el Acuerdo será igualmente aplicado en lo que corresponda. Esta equivalencia establecida tiene el objetivo de garantizar el pleno goce de los derechos en relación a la identidad de género, rompiendo con el binarismo y logrando la salvaguarda de aquellas personas que se encuentren en una situación de violencia de género pero que sean distintas a las mujeres entendidas de forma restrictiva y binaria.
Desde esta perspectiva de reconocimiento e inclusión a las personas LGBTIQ+, el SICVG colocó por primera vez en un informe estadístico nacional sobre registros de situaciones de violencia por motivos de género información desagregada para la población LGBTI+. Se registraron 18.808 casos de personas LGBTI+ asistidxs, de cuya totalidad el 2% son personas migrantes.[6]
- Aprobación y ratificación. Conclusiones.
En miras al avance de la aprobación y ratificación del Acuerdo, el pasado 27 de abril se lanzó la Mesa de Trabajo para su Implementación con actores de organismos públicos nacionales para planificar y prever la operatividad del Acuerdo en Argentina Siendo este un país federal se empezó a trabajar sobre cuáles serán las posibilidades y pasos a seguir para su aplicabilidad, evaluando las fortalezas y obstáculos con los que podremos encontrarnos. En esta primera reunión, el Grupo de Trabajo estuvo conformado por diversas áreas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación; Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la Nación; del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación; el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa de la Nación, así como también por la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto de la Cámara de Diputados.
Luego de esta convocatoria, se procedió al envío del Proyecto de Ley para aprobar y ratificar el Acuerdo en la Cámara de Diputados de la Nación bajo el número de expediente 0003-PE-2023[7].
Entendemos que este instrumento jurídico de carácter internacional realizará un aporte a la construcción de un mundo libre de violencias por razón del género, así como también significa una apuesta a la integración regional de los Estados del MERCOSUR y Estados Asociados como organización internacional que tiene como objetivo armonizar las legislaciones de los Estados Parte y fortalecer la cooperación regional.
[1] Abogada con orientación en derecho internacional público, graduada con Diploma de Honor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Asesora legal especializada en la Dirección Nacional de Políticas Transversales de Género, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
[2] Consejo del Mercado Común, «Acuerdo sobre reconocimiento mutuo de medidas de protección para las mujeres en situación de violencia de género entre los Estados partes del Mercosur y Estados
Asociados», la República del Paraguay como estado depositario, fecha de aprobación 20/07/2022,
disponible en https://normas.mercosur.int/public/normativas/4330 (Consultado el 06/06/2023).
[3] El Sistema Integrado de Casos de Violencia por Motivos de Género (SICVG) tomando en su módulo de carga de casos y consultas los Dispositivos territoriales de protección; Violencias extremas; Cuerpo de Abogadxs; Programa Acompañar; Módulo Federal; Línea 144 y PAD registró durante el período 2013-2022 en el total del país un universo total de 669.339 personas en situación de violencia.
[4] El Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación propuso un modelo de medición de riesgo que permite, en el mediano plazo, calcular tanto el riesgo de letalidad y/o la posibilidad de que puedan darse nuevos ataques como el aumento en la intensidad de los actos violentos, a partir de dos dimensiones principales: la amenaza, que comprende la existencia de conductas violentas, la frecuencia, el inicio y la vigencia de cada tipo de violencias, y la vulnerabilidad, que abarca determinadas características económicas, sociales, sociodemográficas y psicológicas y, además, circunstancias que rodean a la persona en situación de violencia y los efectos que producen en ella.
Jujuy: riesgo alto; Salta: riesgo altísimo; Formosa: riesgo alto; Corrientes: riesgo altísimo; Misiones: riesgo altísimo; Entre Ríos: riesgo altísimo; Provincia de Buenos Aires: riesgo alto. https://tablerosicvg.mingeneros.gob.ar/
[5] Ministerio de Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación (2023). Informe integrado de casos de violencia por motivos de género. Informe estadístico 2022.p. 29.
[6] Ministerio de Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación (2023). Informe integrado de casos de violencia por motivos de género. Informe estadístico 2022, p. 48.
[7] Expediente 0003-PE-2023. Aprobar el Acuerdo sobre reconocimiento mutuo de medidas de protección para las mujeres en situación de violencia de género entre los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados. Trámite Parlamentario N°51. 10/05/2023. https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2023/PDF2023/TP2023/0003-PE-2023.pdf consultado el 06/06/2023.
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