Home / Area / DOCTRINA EN DOS PÁGINAS Diario Laboral Nro 103 – 09.02.2017


DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

La Inconstitucionalidad del DNU 54/2017 para modificar la Ley de Riesgos del Trabajo y otras leyes. Parte I

Por Horacio Schick

1. El PEN asume ilegítimas funciones legislativas

El Poder Ejecutivo Nacional (PEN) ha dictado el DNU 54/17 que reforma: las Leyes N° 24557 y N° 26773, la N° 18345 y la LCT. El PEN, ha asumido de modo inconstitucional facultades legislativas que le están vedadas, porque no se cumplen las condiciones excepcionales  que determina la Constitución Nacional (CN) para sortear la intervención del Congreso, ya que el Senado había sancionado en sesiones extraordinarias el 21.12.2016 el proyecto de ley enviado por el PEN, y lo había elevado a la Cámara de Diputados para su tratamiento.

Se alteran de este modo las reglas del Estado de Derecho y la división de poderes fijado por la CN. Las leyes solo se dictan y modifican mediante otras leyes dictadas por el Congreso Nacional, conforme lo prescribe el artículo 99 inciso 3° de la CN cuando señala: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”.

En los considerandos del DNU se intenta justificar este desvío constitucional esgrimiendo que tiene los mismos contenidos que el proyecto aprobado por el Senado, donde principalmente se establecía la intervención obligatoria y excluyente de las Comisiones Médicas con carácter previo a toda otra actuación judicial, afirmando que por ello  “[…] parece evidente que esperar los tiempos habituales del trámite legislativo pendiente ante la HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN irrogaría un importante retraso, que dificultaría actuar en tiempo oportuno y obstaría al cumplimiento efectivo de los objetivos de la presente medida, siendo entonces adecuado recurrir al remedio constitucional establecido en el inciso 3, del artículo 99 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL”. Estas invocaciones lejos están de cumplir con los requisitos de “necesidad y urgencia, son sólo interpretaciones subjetivas del PEN, que con un sesgo autoritario, asume funciones legislativas que alteran la división de poderes, clave del sistema democrático.

Al respecto la Corte Suprema sentó doctrina pacífica  en  el fallo: “Consumidores Argentinos c/EN – PEN – Dto. 558/02-SS – ley 20.091 s/amparo ley 16.986” (19/05/2010),  donde se definieron  los alcances de la legalidad de los DNU sujetos a control judicial, estableciendo como principio general que: “la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto; y que  la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país por anteriores gobiernos”. También agregaron que para que el PEN pueda ejercer facultades legislativas deben darse dos circunstancias: 1. que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución y que la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes; y también que 2. los jueces puedan controlar la existencia del estado de necesidad y urgencia, la que no es igual a la mera conveniencia política del PEN.

Estos lineamientos de la Corte determinan  la nulidad e inconstitucionalidad del DNU 54/2017, porque la invocada litigiosidad y la no recurrencia previa obligatoria y excluyente a las Comisiones Médicas no configuran los requisitos de “necesidad y urgencia” que habiliten soslayar el tránsito constitucional legislativo.

El DNU 54/2017 por su manifiesta ilegalidad de origen, al asumir el PEN facultades legislativas vedadas por la CN,  no existiendo los recaudos excepcionales del artículo 99 inciso 3° de la Carta Magna, al quebrantar el principio de legalidad, es nulo de nulidad absoluta, no soportará el test de constitucionalidad judicial y seguramente será declarado inaplicable en los casos que se lo plantee ante los Tribunales, quedando de ese modo habilitada la vía judicial para el tratamiento de cada caso, conforme la doctrina pacífica vigente hasta el presente de la Corte Suprema, quedando las CCMM como una instancia meramente voluntaria.

Si la cuestión le urgía tanto el PEN debió convocar a sesiones extraordinarias al Congreso Nacional.

No cabe duda que es función del Poder Judicial controlar que los restantes poderes del Estado respeten el principio de legalidad fijado por la CN, examinando la constitucionalidad del DNU 54/2017, bajo lo normado por el artículo 31º de la CN. El control de constitucionalidad es una facultad de los jueces que establece la CN (art. 33); pero también un deber, según lo dispuesto por la CSJN (Fallos 33:162; 335:2333); y sostener la observancia de la CN es uno de los fines del Poder Judicial, que no es sustituido por la actuación de la Comisión Bicameral y la ley 26122.

  1. La clave de bóveda del DNU 54/2017.

El DNU en cuanto a su contenido sustantivo se caracteriza por acentuar gravemente la desprotección de los damnificados, haciendo retroceder a las situaciones originales de la ley 24557, cuestionadas por la Corte en los fallos “Castillo”, “Venialgo”, “Marchetti” y “Obregón”. La clave de bóveda del DNU en lo sustancial centralmente se sintetiza en los siguientes aspectos, aunque no excluyentes:

1. CCMM obligatorias: inconstitucionalidad manifiesta. (Artículo 1°) Contravención arts. 14, 14 bis, 17, 18 CN y Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José Costa Rica, art. 8 inc. 1, y 25).

La reinstalación como instancia obligatoria previa y excluyente de las CCMM a las que los damnificados deben recurrir para reclamar sus prestaciones ante las ART u homologar acuerdos, que  tendrían el carácter de Cosa Juzgada e  irrevisables judicialmente  una vez consentidos u homologados los acuerdos.

Se trata de un viraje regresivo y perfeccionado del procedimiento tal como fuera diseñado en la ley original 24557 declarada inconstitucional por la Corte. Las actuaciones administrativas de las CCMM se disfrazan como judiciales, sin embargo son dirigidas por médicos que vienen a sustituir a los Jueces laborales. Se pretende atribuir funciones de Tribunal Administrativo a un órgano compuesto por médicos cuyo aporte técnico es esencial en el dictamen de los aspectos que hacen a su profesión, pero que no están formados para dictar resoluciones sobre la naturaleza jurídica y laboral de los accidentes o enfermedades del trabajo. En el caso “Ángel Estrada” (CSJN, 05/04/2005, “Ángel Estrada y Cía. S.A. c. Secretaría de Energía y Puertos”, Fallos 247:646), la Corte determinó que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos. Las CCMM carecen de las condiciones mínimas para ejercer dicha jurisdicción: están compuestas por profesionales del arte de curar y deberán administrar justicia. Se expiden sobre áreas ajenas a la competencia profesional de sus miembros, con el agravante de que están integrados por médicos que dependen del PEN y tienen una relación de empleo privada con la SRT (art. 38 ap. 3º de la LRT). Esa inestabilidad laboral conspira ‘prima facie’ contra su independencia de criterio. En “Ángel Estrada” también se exige la razonabilidad de los órganos administrativos para asumir funciones jurisdiccionales, virtudes que las CCMM carecen.

La restauración de la obligatoriedad de las CCMM contraviene la jurisprudencia de la CSJN fijada en los fallos “Venialgo”, “Marchetti” y “Obregón” que constituyen un conjunto armónico de precedentes que declararon la inconstitucionalidad de los artículos 21, 22 y 46 inciso 1 de la LRT y de las normas correspondientes del decreto PEN 717/96; en definitiva, invalidaron por inconstitucional el procedimiento especial diseñado por la ley 24557, como la obligatoriedad de recurrir a esas CCMM y habilitaron a los damnificados a recurrir directamente ante la justicia laboral en  todo el país, sin tener que atravesar las CCMM. Especialmente, en el fallo “Obregón” la CSJN declaró la inconstitucionalidad de las CCMM determinando que: imponer a la víctima el paso por una vía administrativa previa significaba retrasar injustificadamente el acceso a la jurisdicción civil. Se trata de una inconstitucionalidad absoluta aplicable a todos los casos con carácter general ya que, dada su materia, no resulta pensable que las CCMM sean constitucionales a veces sí y a veces no, según las singularidades de cada caso. Uno de los componentes principales del acceso a la Justicia es, precisamente, el ingreso directo a un tribunal competente, mediante un recurso efectivo y rápido y el derecho a ser prontamente oído por dicho tribunal, independiente e imparcial (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica). El artículo 20 del DNU 54/17 establece que las normas de procedimiento de actuación ante las CCMM, deberán ser dictadas por la SRT, “no más allá del 28 de febrero de 2017“. Esto afecta el derecho de defensa en juicio de los damnificados y de sus abogados, ya que por un lado no pueden conocer, ni saber a ciencia cierta cuáles serán las normas de procedimiento que eventualmente se dictarán y, por otro lado, dicha reglamentación será dictada en un acto de delegación legislativa impropia por un órgano del PEN (SRT) y no por el Poder Legislativo, como correspondería, viola el federalismo (arts. 1; 5 Y 109 C.N.) Se afectan cuestiones reservadas por las provincias (121 C.N.), con el agravante que el acto de las CCMM hará cosa juzgada administrativa (art 2, 5° párrafo DNU 54/17).

2. Efecto suspensivo y en relación del recurso de apelación a la resolución de la CCMM. (Artículo 13)

El sistema cuestionado no prevé el control judicial amplio y suficiente exigido por la Corte Suprema, pues el procedimiento ha sido diseñado fomentando que el damnificado consienta la resolución de las CCMM, al promover primordialmente que los recursos tengan carácter suspensivo y en relación, lo que induce al trabajador a consentir las resoluciones de las CCMM para no esperar el largo proceso judicial y poder cobrar sus créditos alimentarios (art. 13).

3. Vía administrativa obligatoria para promover la acción civil. Absurdo contradictorio con el artículo 4º in fine Ley 26773. (Artículo 14 del DNU)

Se llega al absurdo de imponer esta vía también a los pocos damnificados que elijan el reclamo por la vía civil, conforme la opción del artículo 4° de la ley 26773, contradiciendo el último párrafo de ese mismo artículo. Esto constituye otra irrazonable regulación, por cuanto el mismo artículo 4° in fine de la Ley 26773 prescribe que el damnificado que eligió la vía civil, debe regirse por la normativa procesal y de fondo del régimen de derecho común.

4. Patrocinio jurídico. (Artículo 1º del DNU)

La incorporación de un patrocinio letrado al damnificado, con prohibición del pacto de cuota litis,  conspira contra su transparencia, ya que pareciera que en vez de protegerlo está destinado a consolidar la pérdida de sus derechos, porque además los acuerdos celebrados respecto a las incapacidades permanentes definitivas y por fallecimiento, homologados administrativamente ante las CCMM, adquieren carácter de cosa juzgada, con los alcances del artículo 15 de la LCT e irrevisables en instancias judiciales ulteriores. Incluso el decreto 1475/15 crea un servicio jurídico gratuito a cargo de la SRT, para “defender a los trabajadores en CCMM”, lo que evidentemente pone en duda la idoneidad y la tutela de sus representados de parte de estos profesionales.

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