Derecho Para Innovar
Reflexiones sobre la deforestación y su impacto ambiental
Por Gonzalo I. MarconiLa Argentina es uno de los países que ha mostrado una mayor tasa de deforestación en los últimos años. A este ritmo, en menos de un siglo, se habrán perdido todos los bosques del país. La deforestación en la Argentina está impulsada por el avance no planificado de la frontera agropecuaria y/o el crecimiento urbano.
Resulta imprescindible preguntarnos entonces cual es el camino que debemos transitar para revertir las consecuencias de un manejo desmesurado de tal recurso y poder a su vez preservar aquellas especies autóctonas que a futuro será difícil reimplantar en nuestros suelos.
Cabe señalar que el ochenta por ciento (80%) de la deforestación se concentra en cuatro provincias del norte: Formosa, Santiago del Estero, Salta y Chaco. Las principales causas de la pérdida de bosques son el avance de la frontera agropecuaria (soja transgénica y ganadería intensiva) y los incendios.
En tal sentido el informe anual de Greenpeace reveló que durante 2019, se perdieron 80.938 hectáreas de bosques en las cuatro provincias con más desmontes del país: son 25.513 hectáreas en Santiago del Estero, 23.521 hectáreas en Formosa, 14.664 hectáreas en Salta y 17.240 hectáreas en Chaco.
Nos encontramos entonces, que frente al crecimiento desmedido del uso agropecuario o indiscriminado de la industria maderera hemos sufrido a nivel nacional una merma general de bosques, ya que desde la sanción de la Ley de Bosques (2007) se desmontaron casi 1 millón de hectáreas de bosques protegidos y 2,8 millones de hectáreas de bosques nativos, lo que genera en lo inmediato cambios no solo en los suelos sino también en la regulación hídrica, el secuestro de carbono y la conservación de la biodiversidad.
Greenpeace destacó en su informe que, si bien desde 2014 se ha registrado una importante disminución de la deforestación, en 2019 un tercio de los desmontes se produjeron en bosques protegidos por la normativa nacional de bosques, alcanzando las 27.704 hectáreas (Santiago del Estero 18.679 ha, Chaco 7.683 ha, Salta 1.326 ha, Formosa 16 ha). En estas cuatro provincias que enmarcan esta región, se habían perdido 112.766 hectáreas en 2018 y 172.639 hectáreas en 2017.
“Chaco y Santiago del Estero son las provincias con más pérdida de bosques nativos en los últimos cuatro años. Corresponden 130.177 hectáreas en suelo chaqueño y 127.527 en territorio santiagueño”, precisó el informe.
Además, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) ubicó a Argentina entre los 10 países que más desmontaron entre 1990 y 2015, puesto que señaló que se perdieron 7,6 millones de hectáreas, a razón de 300.000 hectáreas al año.
La conservación de bosques juega un rol clave en la mitigación del cambio climático. Sólo los sectores Agricultura, Ganadería, Silvicultura y otros usos de la Tierra representan el 39% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero del país. “La deforestación acelera el cambio climático y nos vuelve más vulnerables al aumento e intensidad de las precipitaciones, lo que provoca cada vez más inundaciones”.
Según la ONG que elaboró el informe, las principales causas de la pérdida de bosques nativos son el avance de la frontera agropecuaria (ganadería y soja transgénica) y los incendios. Por eso reclama que se implementen políticas, leyes y acuerdos más fuertes y ambiciosos en defensa de los bosques y sus históricos habitantes.
Durante el período 2000-2012 la tasa de transformación relativa de bosques nativos por cultivos de grano en Santiago del Estero fue mayor a la producida en la ecorregión entera, en Sudamérica e incluso en el mundo. Esto implica que si la dinámica de la deforestación en el mundo se comportara como en Santiago del Estero, la tasa de deforestación sería entre 12 y 17 veces más alta”, advierte el informe elaborado por Gonzalo Camba, técnico del Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección (LART) de la Facultad de agronomía de la Universidad de Buenos Aireas (FAUBA), quién investigó el caso en su tesis para recibirse de Licenciado en Ciencias Ambientales.
En total, se calcula que sólo en Santiago del Estero se desmontaron 4 millones de hectáreas entre 1976 y 2012. La tendencia se aceleró en la última década, puesto que el 50% de esa superficie (2 millones de hectáreas) se desmontó entre 2000 y 2012.
Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), en Sudamérica se perdieron unas 40 millones de hectáreas de bosques nativos durante la primera década del siglo XXI. Los cambios en la región ocurrieron principalmente sobre El Cerrado (Brasil), la selva de Chiquitanos (Bolivia) y el Gran Chaco Americano (que comparten Argentina, Bolivia y Paraguay) y fueron equivalentes al 76% de los desmontes que se produjeron en todo el planeta.
Legislación tardía e incumplida y Estado Ausente
En 2007 se sancionó la Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos (Ley Nacional N° 26.331), a partir de cual le tocaba a cada provincia elaborar su propio ordenamiento territorial, caracterizando sus bosques nativos en zonas de alto, mediano y bajo valor de conservación.
La citada ley y su Decreto Reglamentario 91/2009 establecen los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad, estableciendo “un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos”.
Y define a los bosques nativos como todos aquellos “ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que las rodea (suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos)”.
Entre sus objetivos se destacan los siguientes: ? Promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo. ? Implementar las medidas necesarias para regular y controlar la disminución de la superficie de bosques nativos existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el tiempo. ? Mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques nativos que beneficien a la sociedad. ? Hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad. ? Fomentar las actividades de enriquecimiento, conservación, restauración mejoramiento y manejo sostenible de los bosques nativos.
La Ley General del Ambiente Nro. 25.675 establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.
Según los investigadores de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (en adelante FAUBA), la categorización de bosques elaborada por las provincias del noroeste argentino habría resultado inconsistente, debido a que la información ambiental utilizada fue pobre y escasa. Además, las provincias del NOA interpretaron de forma diferente los criterios de sustentabilidad y zonificaron sus bosques de manera dispar. Por ejemplo, se asignaron categorías distintas a bosques a ambos lados de los límites provinciales, teniendo en cuenta sólo los aspectos políticos y no los ambientales o ecológicos.
Santiago del Estero reglamentó su Ley provincial de bosques en 2008, dividiendo a la provincia en 11 zonas en función de su potencial productivo y de conservación, y determinando las tres categorías de bosques. Al respecto, el informe de la FAUBA sostiene que tampoco en esta normativa existió un criterio de sustentabilidad.
El estudio de la FAUBA reconoce que a partir de la sanción de la Ley Provincial de Bosques, en 2009, se redujeron la superficie y las tasas de deforestación anuales en Santiago del Estero. Sin embargo, asegura que la efectividad de la legislación fue parcial porque se presentaron fuertes irregularidades en la determinación de las zonas de conservación, sobre las cuales no se permite desmontar. En concreto, se permitió deforestar en zonas de categoría II (amarillo) que la legislación nacional no admite.
La sanción de la Ley de Bosques Nativos en 2007 creó una serie de organismos estatales dedicados a monitorear los bosques nativos y a implementar medidas para su protección. Tal normativa ayudó a frenar parcialmente la deforestación, pero hay estimaciones de que se deforestaron 1,1 millones de hectáreas desde la sanción de la ley, en parte debido a que la deforestación en Argentina presenta un alto grado de informalidad e ilegalidad. Un informe del 2004 estimaba que el sector informal en la economía forestal representaba entre el 40% y el 60% del total.
Se estima que con tasas similares a las actuales, tomará entre 30 y 100 años para que se invierta el paisaje. O sea, que los cultivos reemplacen por completo las coberturas naturales, compuesta por bosques y pastizales. Por esta razón, desde la FAUBA piden aumentar los esfuerzos en la aplicación de la Ley de Bosques.
Por tal razón y, frente a la situación de desmonte intensivo que se estaba realizando en la provincia de Salta, en el año 2009 nuestro más alto Tribunal dictó una medida cautelar suspendiendo todas las autorizaciones de tala y desmonte hasta tanto se efectúe el estudio de impacto ambiental para la delimitación de las áreas que corresponden a las tres (3) categorías de conservación establecidas (muy alto, mediano y bajo valor de conservación). (conf. CSJN, en autos: “Salas, Dino y otros c/ Salta, Provincia de y Estado Nacional s/ amparo, del 26/03/09”.
En tal sentido, señaló que: “la medida adoptada por esta Corte se funda en el principio precautorio contemplado en la Ley General del Ambiente 25.675 (art. 4) que dispone: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente”.
Para así considerarlo sostuvo que: “En el presente caso se ha demostrado claramente que se otorgaron autorizaciones para la tala y desmonte tomando en consideración el impacto ambiental de cada una de ellas, pero no se ha efectuado ningún estudio relativo al efecto acumulativo de todas las autorizaciones. La tala y desmonte de aproximadamente un millón de hectáreas tendrá un efecto sobre el ambiente que no se puede ignorar y que, en palabras expresadas por el representante de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación en la audiencia pública del día 18 de febrero del corriente año, seguramente será negativo. Por otra parte, los representantes del Estado provincial reconocieron, en la misma oportunidad, que muchas de las áreas en las que se autorizaron desmontes o aprovechamientos forestales, pueden ser ahora categorizadas como de alto valor de conservación en virtud de las disposiciones de los artículos 8 y 10 de la ley 7543 cuya reglamentación debía ser dictada a los 60 días de su promulgación el 18/12/08. Interrogados que fueron por el Tribunal acerca de qué ocurriría en tal caso, señalaron que podrían revocarse las autorizaciones, y eventualmente reparar o mitigar los perjuicios sufridos por quienes las hubieran obtenido, recurriendo para ello a aportes provenientes del “Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos” creado por la ley 26.331 reglamentada recientemente mediante el decreto 91/2009 del 13 de febrero de 2009”.
Por tal razón, finalmente entendió que: “Se configura entonces, una situación clara de peligro de daño grave porque podría cambiar sustancialmente el régimen de todo el clima en la región, afectando no sólo a los actuales habitantes, sino a las generaciones futuras. Este perjuicio, de producirse, sería además irreversible, porque no habría manera alguna de volver las cosas a su estado anterior. Existe, entonces, un peligro claro de daño irreversible y una ausencia de información relativa a dicho perjuicio. El principio precautorio produce una obligación de previsión extendida y anticipatoria a cargo del funcionario público. Por lo tanto, no se cumple con la ley si se otorgan autorizaciones sin conocer el efecto, con el propósito de actuar una vez que esos daños se manifiesten. Por el contrario, el administrador que tiene ante sí dos opciones fundadas sobre el riesgo, debe actuar precautoriamente, y obtener previamente la suficiente información a efectos de adoptar una decisión basada en un adecuado balance de riesgos y beneficios. La aplicación de este principio implica armonizar la tutela del ambiente y el desarrollo, mediante un juicio de ponderación razonable. Por esta razón, no debe buscarse oposición entre ambos, sino complementariedad, ya que la tutela del ambiente no significa detener el progreso, sino por el contrario, hacerlo más perdurable en el tiempo de manera que puedan disfrutarlo las generaciones futuras”. (el resaltado es propio).
A tenor de lo expuesto podemos advertir que existen normas de presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar el equilibrio, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques frente a la tala indiscriminada, pero lo cierto es que las mismas son incumplidas por intereses económicos agroindustriales y madereros que hacen que las insignificantes multas que se aplican hoy día por su incumplimiento, queden invisibilizadas por las grandes ganancias que estos desmanejos arrojan.
Se advierte también ausencia de recursos económicos y una absoluta falta de control gubernamental sobre este tipo de escenarios, como así también la falta de concientización a la ciudadanía de este tipo de situaciones que hacen peligrar el medio ambiente y sus ecosistemas.
Lo hasta aquí expuesto, queda evidenciado dado que a partir de la sanción de la ley se creó el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. Los fondos de fomento debían ir destinados a la protección de los bosques nativos y a las actividades que fomenten el desarrollo sustentable. En su artículo 31, la ley establecía que el Fondo Nacional se compondría de partidas presupuestarias anuales por parte del Poder Ejecutivo, que no podían ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional, y el 2% de las retenciones a las exportaciones agroganaderas y del sector forestal. El Fondo Nacional nunca recibió las partidas presupuestarias que le garantizaban la ley.
En 2019, se creó el Fondo Fiduciario para la Protección de Bosques Nativos (FOBOSQUE). Sin embargo, desde que fue sancionada la Ley de Bosque Nativo, el presupuesto del Fondo fue reduciéndose paulatinamente.
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Presupuesto del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos |
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Presupuesto asignado |
Proyectado por ley |
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| Año | ||
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010 |
299.999.909 |
821.252.700 |
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011 |
299.999.909 |
821.252.700 |
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012 |
271.331.524 |
1.519.728.600 |
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013 |
230.000.000 |
1.887.650.100 |
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014 |
222.000.000 |
sin datos |
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015 |
62.819.801 |
3.754.890.745 |
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016 |
389.682.470 |
4.708.236.276 |
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017 |
556.500.000 |
7.090.859.612 |
Responsabilidad ciudadana y patrimonio de la humanidad
Las Naciones Unidas ha considerado que: “…el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente contribuyen al bienestar humano y al disfrute de los derechos humanos” en tanto que “los daños ambientales pueden tener repercusiones negativas tanto directas como indirectas en el disfrute efectivo de todos los derechos humanos…”. (A/HRC/RES/31/8).
Resulta oportuno citar algunos artículos de nuestra carta magna que establecen ciertos derechos y garantías que atañen a la temática en cuestión.
Se establece en el artículo 41: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo.”
Por su parte, se señala en el artículo 43: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización”.
En el artículo 121 se establece que “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.
Por otra parte, en el artículo 124 se dispone que: “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.
Dado que el artículo 124 de la Constitución Argentina establece que los recursos naturales pertenecen a las provincias, cada legislatura debía presentar su propia ley provincial e incluir en la ley el “Ordenamiento Territorial de Bosque Nativo” u OTBN de acuerdo a las categorías establecidas, siguiendo los criterios de sostenibilidad. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) debía luego analizar si la ley provincial se adecuaba al marco legislativo nacional. La acreditación por parte de la SAyDS permitía a las provincias el acceso a los fondos del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de Bosques Nativos, que debían repartirse en un 70% para el productor o terrateniente que conservaba el bosque y un 30% para la generación de capacidades institucionales en los órganos provinciales encargados de implementar y regular la ley.
En tal orden de ideas, habiéndose reseñado sucintamente el marco normativo y la situación fáctica existente a la fecha, surge claro el derecho que nos asiste a todas las personas y a las organizaciones o asociaciones que protegen el ambiente, de reclamar y exigir por parte de las autoridades públicas y los particulares un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y de velar por el efectivo cumplimiento de las normas dictadas en consecuencia, ya que el bienestar humano y de todos los seres vivos depende de las buenas condiciones del entorno natural en el que viven.
Resulta importante entender entonces que, frente a la ausencia del estado en su ejercicio de poder de policía ambiental y a la carencia de recursos económicos que permitan crear organismos de control, es más que nada en cada uno de nosotros, habitantes de un espacio ideal y compartido, que pesa la difícil tarea de hacer valer los derechos que nos concede nuestra Constitución Nacional, los tratados internacionales y las leyes dictadas en consecuencia, a fin de adoptar medidas de conciencia ambiental, como así también planes, acciones y estrategias que permitan garantizar un ecosistema sustentable.
Finalmente, una medida que resulta en mi opinión esencial adoptar, es la difusión masiva de aquellos datos objetivos que permitan a la ciudadanía en su conjunto tomar conocimiento de aquellas cuestiones que afectan el medio ambiente.
Recientemente, la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Cámara de Diputados de la Nación, realizó una reunión informativa sobre la deforestación en Argentina, con la participación de organizaciones ambientalistas, sociales y científicas.
Al comienzo del encuentro, el titular de la comisión, Leonardo Grosso, denunció el “avance del desmonte en plena cuarentena”, y señaló “En estos tres meses, 38 mil hectáreas se han desmontado, (lo que) representa el territorio de una Capital y media. Por eso nos parecía importante contar con la palabra de personas entendidas en la materia y ver cómo el Congreso puede intervenir”, explicó Grosso.
Emiliano Ezcurra, de la Organización Banco de Bosques, también alertó sobre los desmontes en cuarentena: “Ha sido un escándalo que ha tenido muy poca condena, como si los desmontes fueran una actividad esencial. Las que tienen que estar en cuarentena son las topadoras”, aseveró.
Como colofón, solo resta reflexionar el modo y la manera mediante la cual habremos de combatir el egoísmo, la codicia y la desidia expuesta por algunos, en un escenario donde el efecto dominó de su accionar sin dudas ya tiene consecuencias, las que serán claramente advertidas por generaciones venideras sin probabilidades ciertas de poder ser revertidas.
Bibliografía y fuentes consultadas:
- Bellorio Clabot, Dino Luis. Derecho Ambiental Innovativo. Ad Hoc, Buenos Aires. 2017.
- Daniel Alberto Sabsay, María Eugenia Di Paola, “Presupuestos mínimos de Protección Ambiental, recomendaciones para su reglamentación” Ed. Fund. Ambiente y Rec. Nat., y la Unión Mundial por la Naturaleza, Bs. As. 2003).
- La nueva otredad. Los ecosistemas como sujetos reconocidos jurídicamente por Álvaro Sagot Rodríguez. Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, Nro. 36 / Julio 2020.
- bancodebosques.org / Fundación Banco de Bosques
- agro.uba.ar/ Facultad de Agronomía de la Univ. de Buenos Aires
- fao.org / Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la agricultura
- greenpeace.org / Greenpeace Argentina
- vidasilvestre.org.ar / Fundación Vida Silvestre Argentina
[1] Abogado especializado en Derecho Administrativo Económico y Derecho Ambiental
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