Home / Area / DOCTRINA EN DOS PÁGINAS Diario Administrativo Nro. 325 – 19.08.2021


DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

El federalismo argentino y la regla de la inmunidad fiscal de los instrumentos de gobierno

Por Juan Bautista Busto

[1]

I. La doctrina. Fundamentos y recepción jurisprudencial

La regla de la inmunidad fiscal de los instrumentos estatales hunde sus raíces en la experiencia constitucional norteamericana, que sirvió de modelo a nuestros padres fundadores al momento de diseñar el esquema federal vernáculo. Una antigua e invariable jurisprudencia de nuestros tribunales ha reconocido su plena vigencia, por entenderla como una premisa básica de aquel respeto recíproco entre la autoridad central y los gobiernos locales sin el cual el régimen federal caería en letra muerta.

Conteste con el pragmatismo americano que le dio origen, subyace en esta construcción una fuerte dosis de realismo en la comprensión de la dinámica del reparto territorial del poder, que se resume en las célebres palabras del Chief Justice Marshall en McCulloch v. Maryland: “El poder de gravar importa el poder de destruir y el poder de destruir traba y hace inútil el poder de crear”.[2] Dicho en otros términos, admitir el poder de imposición nacional sobre un instrumento provincial, o viceversa, nos pone a un paso de anular ese mismo instrumento, y ello hiere de muerte al equilibrio que el federalismo demanda.

Para evitar ese desenlace, la regla de la inmunidad prescribe que “los instrumentos, medios y operaciones de que se valen las provincias para ejercitar los poderes que les pertenecen, están exentos de impuestos por el gobierno nacional, en virtud del principio implícito de la independencia del gobierno de la Nación y de los estados dentro de sus respectivas esferas”.[3]

La razón de ser de tal directiva reside, como anticipamos, en la necesidad de preservar la independencia en el ejercicio de los poderes reconocidos a cada uno de los actores del sistema federal. De una parte, si las herramientas con que cuenta la Nación para cumplir sus fines estuvieran sujetas al poder de imposición local, las provincias tendrían la capacidad de neutralizar –inmediata o mediatamente- su eficacia e interferir, con ello, en la consecución de esos objetivos. A su turno, el sometimiento de los instrumentos de las provincias al poder de imposición nacional podría implicar que el ejercicio de ese poder conduzca a su lisa y llana frustración. Este riesgo ha sido tempranamente advertido en Estados Unidos y Argentina, y la regla analizada es –precisamente- la respuesta frente a él: “El Gobierno de la Nación, carece de facultades para impedir o estorbar a las provincias el ejercicio de aquellos poderes que no han delegado o se han reservado, porque por esa vía podría llegarse a anularlos por completo”.[4]

En vista de los objetivos prioritarios que procura salvaguardar, la inmunidad debe ser rigurosamente respetada. Lejos de ser caprichosa, ella parte de asumir que el poder de gravar conlleva el poder de inhabilitar el desarrollo de una determinada función. En palabras de nuestra Corte, “La facultad de establecer impuestos es esencial e indispensable para la existencia del Gobierno, pero ese poder cuando es ilimitado en cuanto a la elección de la materia imponible o a la cuantía, envuelve necesariamente la posibilidad de destruir que lleva en su entraña”.[5]

Cabe insistir en ese punto: si la autoridad nacional pudiera gravar actividades propias de los Estados miembros de la federación, la pérdida de esa capacidad de control local podría tener como desenlace la destrucción de esas actividades no delegadas. Por ejemplo, si el Congreso Nacional pudiera gravar actividades propias de una dependencia local, alcanzaría con un aumento gradual de la alícuota para conducir a la aniquilación de ese quehacer provincial. Lo mismo ocurriría con un tributo provincial sobre un dispositivo destinado a cumplir los cometidos de la Nación. La regla de la inmunidad procura fijar una frontera a ese riesgo de anulación recíproca de los medios de gobierno de cada jurisdicción.

De eso se trata, en resumidas cuentas, el famoso adagio que concibe a nuestro Estado federal como una “Unión indestructible de Estados indestructibles”.[6] Si cada actor pudiera avanzar sobre los poderes de los demás, el riesgo latente de destrucción de ese delicado equilibrio se volvería una realidad. Es por ello que este principio “no depende del monto del impuesto o la extensión de su resultante interferencia, sino que es absoluto”.[7] El mandato constitucional es terminante porque “admitir la facultad de gravar, aunque el impuesto actual sea justo y racional, importa someter el bien objeto del impuesto al poder discrecional de la autoridad creadora del gravamen”,[8] lo que equivale a la pérdida de la potestad que titulariza la jurisdicción afectada.

Como vemos, la inmunidad “descansa sobre una presunción necesaria, y se funda sobre la ley de conservación individual; pues un Gobierno cuyos medios de acción se hallan sometidos al control de otro Gobierno distinto no queda sino a la merced de este último”.[9]

Al final de cuentas, se encuentra en juego nada menos que la supervivencia del sistema federal: “La Constitución Federal no permite ni fomenta el aniquilamiento de los poderes que las provincias se han reservado para así, ante la expansión ilimitada del poder central. Este existe y debe moverse dentro de su órbita propia, y si la excede, invadiendo lo que es de la provincia según la ley fundamental, su acción conspira contra el espíritu y la letra de ésta. Ello ocurre, como es obvio, cuando un instrumento del gobierno provincial es afectado o entrabado por obra de un acto legislativo o ejecutivo del gobierno central. En materia de interpretación constitucional no es permitido lícitamente prescindir de esta regla especialísima, para no caer en errores lamentables”.[10]

II. Conclusión. Inmunidad fiscal y federalismo de concertación

La regla de inmunidad fiscal de los instrumentos de gobierno es un emergente de la directiva hermenéutica que veda la interferencia mutua entre los actores del federalismo[11] y propugna esquemas de acción concertada entre esos estamentos.[12] Bajo ese paradigma, las medidas unilaterales nacen con una suerte de “presunción de ilegitimidad” -van adquiriendo el status de “categoría sospechosa”- y obligan con ello a una mayor carga argumentativa y probatoria de quien las emprende[13].

[1] Cátedra de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Nacional del Comahue, Argentina. justo.juanbautista@gmail.com

[2] USSC, McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 4 Wheat 316 (1819).

[3] CSJN, Banco de la Provincia de Buenos Aires, 1940, Fallos, 186:170; Banco de Mendoza, 1943, LL, 31-590; Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, 1957, Fallos, 239:251; Banco de Mendoza, 1960, Fallos, 247:325; Nación c/ Provincia de Buenos Aires, 1963, Fallos, 256:588; Vial Hidráulica S.A.C.I.C., 1980, Fallos, 302:1252; Techint, 1981, Fallos, 303:928; Transportadora de Gas del Sur, 2004, Fallos, 327:1083; Camuzzi Gas del Sur S.A., 2004, Fallos, 327:5012; Banco de la Provincia de Buenos Aires, 2007, Fallos, 330:4988; YPF S.A., 2009, Fallos, 332:531; Línea 22 S.A., 2010, Fallos, 333:538; Distribuidora de Gas Cuyana (D. 885. XL. ORI), 22 de abril de 2014; “Autopistas del Sol S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (CSJ 4/2013 (49-A)/CS1 Originario); “AEC S.A. y otros c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza”, (CSJ 124/2013 (49-A)/CS1 Originario); “Grupo Concesionario del Oeste S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa” (CSJ 286/2012 (48-G)/CS1, Originario), los tres del 19 de marzo de 2019. En relación a los leading cases de la corte norteamericana en la materia, véase –inter alia- McCulloch v. Maryland, cit.; The First National Bank of Louisville v. Commonwealth of Kentucky, 76 U.S. 353, 354 (1869); Ambrosini v. United States, 187 U.S. 1 (1902); Indian Motocycle Co. v. United States, 283 U.S. 570 (1931); Burnet v. Coronado Oil & Gas Co., 285 U.S. 393 (1932); Davis v. Michigan Department of Treasury, 489 U.S. 803 (1989). Ver también, Cooley, Thomas, A Treatise on the Constitutional Limitations which rest upon the Legislative Power of the States of the American Union (Little, Brown, and Co., Boston, 1868, Cap. XIV); Naveira de Casanova, Gustavo J. & Revilla, Pablo J., “Inmunidad de los instrumentos de gobierno”, Revista Derecho Fiscal, Abeledo Perrot, julio/agosto de 2009; Casanova de Cabriza, Alicia N., “La inmunidad fiscal del Estado, fundamento del rechazo de la pretensión provincial en un caso de ¨heteroimposición¨”, JA, 2010 (4).

[4] CSJN, Banco de la Provincia de Buenos Aires, 1940, cit.; Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, 1957, cit.; Banco de Córdoba, 1926, Fallos, 147:239.

[5] CSJN, Banco de la Provincia de Buenos Aires, 1940, cit.

[6] CSJN, La Pampa v. Mendoza, 1987, Fallos, 310:2478; USSC, Texas v. White, 74 U.S. 700 (1868).

[7] USSC, Indian Motocycle Co., cit.; Collector v. Day, 78 U.S. 113 (1870); Willcuts v. Bunn, 282 U.S. 216 (1931); United States v. Baltimore & Ohio R. Co., 333 U.S. 169 (1948); Johnson v. Maryland, 254 U.S. 51 (1920); Gillespie v. Oklahoma, 257 U.S. 501 (1922); Crandall v. State of Nevada, 73 U.S. 35 (1867).

[8] Banco de la Provincia de Buenos Aires v. Nación Argentina, sentencia de la Cámara Federal, 28 de noviembre de 1938 (Disponible en Fallos, 186). “Si los medios empleados por un gobierno para llevar a cabo sus propios fines están sujetos al control de otro gobierno distinto, aquel gobierno sólo puede existir estando a merced de este último y de nada servirían esos medios de gobierno, si otro pudiera gravarlos a su discreción” (USSC, Collector v. Day, cit.).

[9] USSC, United States v. Baltimore & Ohio R. Co., cit.; Pollock v. Farmers’ Loan & Trust Co., 157 U.S. 429 (1895).

[10] Banco de la Provincia de Buenos Aires v. Nación Argentina, sentencia de la Cámara Federal, cit.

[11] La Corte ha destacado en Boto (1997, Fallos, 320:786) que el estándar de la interferencia es la piedra angular para la interpretación de la “cláusula comercial” (art. 75 inc. 13), la “cláusula de establecimientos de utilidad nacional” (art. 75 inc. 30) y la “cláusula del progreso” (art. 75 inc. 18). Véase, Gelli, María A., “La cláusula para el progreso y los límites al poder de policía provincial”, JA, 1998-IV; CSJN, Estado Nacional (Estado Mayor General del Ejército) c/ Mendoza, 2019, Fallos, 342:2256.

[12] El federalismo de concertación supone –como criterio de convivencia interjurisdiccional- una fórmula superadora del clásico reparto de competencias propio del sistema federal, pues implica acentuar que el Estado debe funcionar como un sistema articulado en diferentes niveles a través de un proceso político concertado, flexible, abierto y democrático, posibilitando que se alcance un mismo fin, el bien común (Gelli, María A., “Competencia nacional, provincial y municipal en materia de poder de policía”, en AAVV, Servicio Público, Policía y Fomento, Rap, Buenos Aires, 2003, p. 652). En ese orden, tiene dicho la Corte Suprema Federal que “siendo el federalismo un sistema cultural de convivencia, cuyas partes integrantes no actúan aisladamente sino que interactúan en orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento, el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas debe ser ponderado como una interacción articulada” (CSJN, La Pampa c/ Mendoza, 2017, Fallos, 340:1695). De ese modo, forma parte del ideario actual de nuestro federalismo que “frente a la existencia de tensiones en las relaciones interjurisdiccionales, es necesario asumir una percepción conjuntiva o cooperativa, propia de un federalismo de concertación, que supere los enfoques disyuntivos o separatistas”, por lo que “la distribución de los recursos fiscales entre jurisdicciones debe consensuarse en el marco de acuerdos propios del federalismo de concertación” (CSJN, Formosa, 2015, Fallos, 338:1498).

[13] CSJN, “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (CSJ 567/2021, Originario), 4° de mayo de 2021.

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