Home / Area / DOCTRINA EN DOS PÁGINAS Diario Administrativo Nro. 293 – 06.10.2020


DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Nueva Ley de Responsabilidad del Estado para la Ciudad de Buenos Aires

Por Fernando Oltra y Gustavo Sá Zeichen

[1] [2]

“Es incorrecto e inmoral tratar de escapar de las consecuencias de los actos propios”.

Ghandi

Recientemente se publicó en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires la primera ley orgánica e integral de Responsabilidad del Estado de la Ciudad de Buenos Aires, Nro. 6325[3] -LRECABA-. Ello resulta auspicioso en tanto cimenta la seguridad jurídica al dar normatividad legal y previsibilidad a las reglas que la jurisprudencia trabajosamente talló durante largos años de evolución.

La Ciudad optó por no aceptar la invitación de la Ley Nacional 26.944 a adherir a sus términos, aunque en los hechos, el texto de la ley aprobada en la Ciudad guarda gran similitud con su par nacional. Además, la norma es coherente con las grandes líneas jurisprudenciales del fuero Contencioso Administrativo local. En particular, la ley ratifica dos conceptos nucleares: la responsabilidad estatal es caracterizada como “objetiva y directa”, y –en tanto figura del Derecho Administrativo- es de orden local, y así establece que las disposiciones del Código Civil y Comercial no son aplicables a la responsabilidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de manera directa ni subsidiaria (art 1ro). La Ley 6325, sin embargo, trae algunas modulaciones de su referencia nacional. Entre las principales diferencias podemos reseñar:

1.- Astreintes. Sostiene que “la sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sus agentes y funcionarios”, tal como lo hace la ley nacional, pero agrega que “Las estipulaciones de la presente ley no obstan a la procedencia de las sanciones conminatorias.”

Con ello entendemos que quiso aclarar que no caben astreintes personales contra los agentes públicos, aunque sí las sanciones conminatorias contra la propia Ciudad en caso de incumplimiento de una manda judicial.

2.- Reparación integral.  En la regulación de la responsabilidad por actividad e inactividad ilícita se agrega que “reunidos los presupuestos enunciados precedentemente, el juez puede disponer el resarcimiento de todos aquellos rubros indemnizatorios efectivamente acreditados.” De esta manera se aclara legalmente el criterio ya confirmado por la jurisprudencia tanto local como nacional, con respecto a la indemnización o reparación integral en estos supuestos.

3.- Responsabilidad concurrente. Al igual que el artículo 2º de la LNRE, la LRECABA establece en su artículo 4º similares causales de eximición de responsabilidad.

Sin embargo, innova al agregar que cuando el daño haya sido causado por hechos imputables conjuntamente al Estado y a la víctima, o a terceros por quien aquél no deba responder, la medida de la responsabilidad estatal quedará acotada a su concurrencia en la provocación del hecho dañoso.

4.- Lucro cesante en la responsabilidad por actos lícitos. Al tratar la indemnización por actividad legítima en su artículo 5, aclara que “comprende sólo el resarcimiento del daño emergente”, término no utilizado en la ley nacional, coincidiendo luego sí en su definición al entenderlo como “los perjuicios causados respecto del valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública”.

Una diferencia sustancial en este punto con la ley nacional es que en los casos de indemnizaciones por actividad legítima, amplía la misma al lucro cesante “cuando se afecte la vida, la salud física y mental o la integridad física de las personas”, quedando a criterio del juez hacerlo, siempre que se verifiquen los requisitos del artículo 3º. Ello implica una eventual ampliación del reconocimiento de la responsabilidad estatal.

5.- Responsabilidad por actividad de regulación y control. Otra diferencia relevante es la incorporación de la posibilidad de imputar responsabilidad al Estado local por los perjuicios ocasionados por el contratista o concesionario de los servicios públicos. Tal supuesto se configurará, cuando el hecho generador de los daños resida en una falta de servicio derivada de la inobservancia del deber expreso y determinado de control por parte del Estado, o que el mismo sea consecuencia directa de una falta grave en el ejercicio del poder de ordenación o regulación del servicio, lo que no obsta a la procedencia de la responsabilidad de los contratistas o concesionarios en forma concurrente con la responsabilidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.[4]

6.- Responsabilidad de funcionarios y agentes. En materia de responsabilidad de los funcionarios y agentes públicos, el art 9º, a diferencia de la ley nacional, aclara expresamente que “La responsabilidad del funcionario o agente es concurrente con la responsabilidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, y modifica la fecha de inicio de la prescripción de la acción, la que ocurre a los tres años desde que se hizo efectivo el pago de la condena judicial por parte del Estado al damnificado.

7.- Publicidad y gobierno abierto. Por último, en materia de publicidad de la actividad jurisdiccional, se establece que las sentencias firmes relativas a la responsabilidad estatal deben ser publicadas de manera separada, permitiendo un adecuado acceso a las mismas.

Para finalizar, podemos esgrimir algunas breves conclusiones generales:

1.- Creemos que es necesario analizar la responsabilidad del Estado desde una óptica que la enfoque más fuertemente desde el principio de la dignidad humana y de exigencias de Justicia como el “neminem leadere”, que hunde sus raíces en la propia Constitución Nacional (art. 19).

En este sentido, se puede advertir en general una convergencia gradual entre los regímenes público y privado en cuanto a poner en el centro del sistema a la víctima del daño y a concebir al régimen de responsabilidad como una regulación que tiende a equilibrar patrimonios entre el sujeto obligado a reparar y quien sufrió el daño, dando cabida a la concepción más básica del Derecho, como ese ajuste o igualdad de una acción humana exterior respecto al título de otro[5].

2.- Ese nuevo enfoque debe tener como centro necesariamente al daño injusto. La ley adopta los presupuestos de responsabilidad del Estado tradicionales, tomados por la ley nacional de la jurisprudencia de la Corte. Así, la llamada “falta de servicio” –como incumplimiento de una regla de conducta obligatoria- torna injusto el daño en la responsabilidad por actividad ilícita, y la ausencia de obligación de soportar el daño torna injusto el daño en la responsabilidad por actividad lícita. Pero en todos los casos, el centro de análisis siempre debe ser el daño injusto y la consiguiente necesidad de reparar, logrando esa “equalización” que reclama la Justicia a través del Derecho.

Poner el centro en el daño injusto, como lo hace el derecho privado, permitirá percibir más claramente que existen principios de Justicia que son comunes a ambas esferas.

A su vez, en paralelo, el Derecho Privado converge a soluciones afines al Derecho Público, en especial en lo que refiere al fortalecimiento de la responsabilidad objetiva e, incluso, incorporando figuras que asignan responsabilidad por actividad lícita, antes patrimonio exclusivo del derecho público, tal como parece hacerlo el nuevo Código Civil y Comercial, por ejemplo, en su art. 1757 in fine. Es decir, el obrar originalmente lícito dañoso se torna en definitiva ilícito en sus consecuencias a partir del resultado dañoso. Con precisión, el daño injustamente infligido no tiñe a la conducta original como ilícita, pero si torna ilícito su resultado, que debe ser indemnizado.

Todo daño injusto es contrario a Derecho y debe ser reparado.

3.- La ley omitió regular la responsabilidad del Estado por daños colectivos, lo que hubiera sido útil para traer más certeza jurídica para dichos casos, que podrán ser resueltos con los principios de la ley, pero que por sus particularidades podría haber merecido un tratamiento particularizado.

4.- Entendemos que ya es hora también de dejar de lado la noción de “responsabilidad del Estado” y converger el concepto civil, que ya habla de “derecho de daños” y no de “responsabilidad civil”. De esta manera, sería bueno empezar a hablar de “derecho administrativo de daños”. Esto permitiría poner el eje en el daño y  además incluir en el tratamiento general a la cuestión de los daños provocados por los particulares al Estado, cuestión que, por sus particularidades –por ejemplo, no le sería aplicable la figura de la “falta de servicio”-, no se encuentra regulada por la llamada “responsabilidad del Estado”, pero que también posee sus caracteres propios en cuanto se dificulta regularla con la normativa puramente civil, que es el modo en que actualmente los jueces contenciosos resuelven estas cuestiones. Creemos que debe haber una adecuada regulación ius publicista de la responsabilidad del particular respecto del Estado, siendo ese un campo no del todo profundizado en la teoría y en la práctica, aunque resulta un elemento fundamental del concepto de Justicia, en especial de la denominada “legal” o “general”[6].

 

[1] Abogado (UBA), Profesor Titular de derecho Internacional Público en la Universidad Nacional de la Matanza.. Magister en Acción Política y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho por el Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Magister en  Derecho y magistratura Judicial por la Universidad Austral.

[2] Abogado (UBA). Doctorando en Ciencias Jurídicas (UCA. En curso). Master en Derecho Administrativo; Master en Magistratura y Derecho Judicial (ambos de la Universidad Austral) y Master Acción Política y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho (U. Francisco de Vitoria, Colegio de Abogados de Madrid -España). Especialista en Derecho de la Alta Tecnología (UCA) y Diploma de especialización en Derecho Administrativo y Financiero (U. Salamanca).

[3] BOCABA el 16.9.2020

[4] Cuestión que ya había sido puntualizada hace varios años con resultado análogo en SA ZEICHEN, Gustavo, La responsabilidad del Estado por inactividad de la Administración. EL caso de los entes reguladores de servicios públicos,  Revista de Derecho Administrativo, enero-diciembre 1998, año 10, Nª 27/29, Director Juan Carlos Cassagne, Depalma, Bs. As., 1998, pag. 155 y ss.

[5] VIGO, Rodolfo. Las causas del Derecho, Abeledo Perrot, Bs. As. 2010, pág., 57, con citas de Aristóteles y  Tomás de Aquino

[6] La justicia legal regula las relaciones de los miembros con la sociedad ordenándolas, ajustándolas al bien común (ver por ejemplo, Tomás de Aquino, Suma Teológica., 2.a 2.ae, q. 58, a 5. Obj. 3 y a. 6, 7.)

DESCARGAR ARTICULO