Derecho Para Innovar
En el siglo XXI, el Derecho Administrativo brasilero ignora los tratados internacionales de derechos humanos
Por Felipe Klein Gussoli*Introducción
En Brasil existe un déficit en la protección de los derechos humanos en el área del Derecho Administrativo. A pesar de la disposición para una apertura del Derecho Administrativo brasilero y de que la consagración de la supremacía de la Constitución a partir de 1988 sacó a esa rama del derecho de un gran estancamiento, la falta de aplicación (e incluso conocimiento) del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y de diálogos entre cortes contribuyen a una Administración Pública autoritaria y que actúa arbitrariamente. Específicamente, se pueden citar algunos ejemplos de lo que puede ser clasificado como una cierta repulsión (aunque inconsciente) del Derecho Administrativo a los tratados internacionales de derechos humanos.
La repulsión del Derecho Administrativo brasilero al Derecho Internacional de los Derechos Humanos
La integración de los países, el aumento de la complejidad social y la “globalización (especialmente en los negocios, pero no sólo ello) apunta necesariamente a un sistema jurídico supranacional que tiende a lo global“[2]. En este contexto, la norma jurídica por el Congreso Nacional pierde la exclusividad, pues el Derecho producido conjuntamente por los Estados mediante tratados internacionales gana fuerza con la creación de tribunales y cortes internacionales responsables por la eficacia de las disposiciones de los instrumentos internacionales, especialmente de aquellos relacionados con derechos humanos[3].
El Decreto N° 678 del 6 de noviembre de 1992 recepcionó en Brasil el Pacto de San José de Costa Rica y el Decreto N° 3321 del 30 de noviembre de 1999 promulgó el Protocolo de San Salvador. La integración de esos tratados en el ordenamiento jurídico brasilero es, por tanto, indiscutible. Por ello, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos también debe ser considerada legalmente una fuente de derecho como consecuencia del reconocimiento de su competencia obligatoria en casos relativos a la interpretación y aplicación del Pacto de San José de Costa Rica (Decreto Legislativo N° 89/1998 y el Decreto Ejecutivo N° 4463 del 8 de noviembre de 2002).
Pero a pesar de la apertura a la juridicidad y la fuerza normativa de las convenciones internacionales, es prácticamente inexistente el análisis de los impactos de los tratados internacionales de derechos humanos en el Derecho Administrativo brasilero. Los tribunales ignoran los tratados, e incluso la doctrina administrativista brasilera poco debate sobre el tema. Una breve incursión de algunos de los institutos clásicamente tratados en la órbita del Derecho Administrativo pone de manifiesto la falta de profundidad en las relaciones que se traban (o se deberían trabar) entre el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho Administrativo.
En el ámbito del procedimiento administrativo, por ejemplo, a pesar de que la Constitución brasilera prevé garantías sólidas y expresas a los ciudadanos en los procesos administrativos, el Pacto de San José de Costa Rica refuerza y esclarece algunas de ellas, tales como el derecho a un intérprete, el derecho a la autodefensa, el derecho a apelar a una autoridad superior, y también el derecho a la comunicación previa y detallada de la acusación formulada (art. 8).
Parece, sin embargo, que la jurisprudencia brasilera omite la vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con las garantías procesales. Como bien lo ha señalado Daniel Wunder Hachem y Eloi Pethechust, el derecho humano a la comunicación previa y detallada en el procedimiento administrativo (art. 8, inc. 2, “b” del Pacto San José de Costa Rica) es ignorada por la jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia (corte responsable de la corrección de errores en la aplicación de los tratados y de leyes federales), el cual admite la instauración de un procedimiento administrativo sancionatorio mediante la descripción general de las conductas imputadas al acusado y ”sin la tipificación jurídica previa”[4].
Incluso en el ámbito del proceso administrativo, aunque también en el judicial, en Brasil se ignoran en gran medida los principios hermenéuticos que la Convención Americana sobre Derechos Humanos trae consigo, como por ejemplo el principio pro homine. Este principio hermenéutico derivado de los artículos 29 y 30 de la Convención condiciona la interpretación de las normas y los actos estatales, a aquella que sea más favorable al individuo. El principio debe regir el proceso administrativo y judicial para garantizar la mayor amplitud a los derechos que se extiendan a la esfera jurídica de los ciudadanos, e interpretar restrictivamente aquellos dispositivos que la reducen[5]. Sin embargo, sólo para dar un ejemplo, en relación con la recepción de demandas de “improbidade administrativa”, la jurisprudencia brasilera ignora el principio de presunción de inocencia y la interpretación pro homine, por lo que los tribunales nacionales insisten en admitir el procesamiento de acusados en situaciones dudosas de actos de mala conducta en nombre de un supuesto principio de pro societate[6].
Se puede ir más allá. Como regla general, el tratamiento del tema de los servicios públicos en Brasil no tiene en cuenta los tratados internacionales incorporados. Mientras tanto, en Argentina, donde los tratados internacionales son parte del bloque de constitucionalidad, la relación entre los servicios públicos y los llamados “ordenamientos públicos globales” ha sido mejor estudiado, dado que, por lo menos, es reconocido desde la década de 1980 la internacionalización de los servicios públicos y la superación de las fronteras en materia de comunicación, la energía y transporte[7]. En Brasil, dichas relaciones son ignoradas.
Como un último ejemplo, se muestra la ausencia de profundidad del sistema de control de los agentes públicos y de la Administración ante el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. La lucha contra la corrupción está directamente relacionada con la preservación de la dignidad de los ciudadanos, especialmente los más afectados por el desvío de la finalidad y los recursos públicos para servir a los intereses privados. Y mientras la Convención Interamericana contra la Corrupción, del 29 de marzo de 1996 (promulgada en Brasil por el Decreto N° 4410 del 7 de octubre de 2002) tenga impacto en la lucha contra la corrupción en la Administración e influencia en la creación de nueva legislación, como por ejemplo la Ley Anticorrupción (Ley N° 12.846/2013), no existen estudios completos sobre el impacto de estos tratados en el sistema de control.
Estos son sólo algunos ejemplos, muchos otros podrían mencionarse del déficit de Derecho Internacional de los Derechos Humanos en relación con el Derecho Administrativo brasilero, el que o que se ha convertido sin dudas tendría el potencial de renovar definitivamente las normas objeto de esa disciplina jurídica.
Consideraciones finales: la urgencia de la aplicación de los convenios internacionales de derechos humanos en el derecho administrativo brasilero
Siendo la Administración el punto de contacto entre los ciudadanos y el Estado que se vinculó a las directrices internacionales de derechos humanos, le corresponde a aquella efectivizar los derechos del ser humano en el “día a día en sus actos administrativos, hechos, contratos, reglamentos, servicios públicos, obras y demás modalidades de ejercicio de sus competencias”[8]. Es en el Derecho Administrativo que el Estado encuentra su régimen de actuación y resolución de la mayoría de los problemas que caracterizan a nuestros tiempos. En consecuencia, a través del Derecho Administrativo, el ciudadano destinatario de las reglas jurídicas se relaciona de forma muy cercana con las instituciones públicas establecidas para la búsqueda del bien común. En tiempos oscuros, el Derecho Administrativo se ilumina y muestra a los sujetos de derechos, humanos en relación con los demás y con el Estado, que hay esperanza.
En este escenario, la relación entre del Derecho Administrativo con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos es imprescindible. Es necesario abordar definitivamente este fenómeno en Brasil, país que ha suscripto un gran número de tratados internacionales de derechos humanos. Pero no sólo por eso, porque estudiar la relación del Derecho Administrativo con el Derecho Internacional de Derechos Humanos a nivel regional parte del inequívoco presupuesto de que la integración entre los países de América Latina y el desarrollo de los sistemas jurídicos implican la expansión de las barreras jurídicas.
La persona humana en relación con el medio ambiente que lo rodea y del que es parte es el norte del derecho y su razón de ser. Escuchar las experiencias externas, vecinas o distantes, los tribunales nacionales e internacionales, y principalmente tomar en serio la normatividad de los tratados internacionales sobre derechos humanos, importan en la que se aprovecha para estar en armonía con las tendencias mundiales de conexión y aproximación de los Estados y personas.
Al fin, lo que resuena es la urgencia de la renovación del Derecho Administrativo brasilero a partir del Derecho Internacional de Derechos Humanos, pues en pleno siglo XXI la negación (intencional o no) de aplicación de los tratados internacionales en materia administrativa mucho más que un lapso es una conducta vergonzosa y violatoria de los derechos de la persona humana.
[*] Abogado por la Universidade Federal do Paraná (UFPR, Curitiba, Brasil). Master en Derecho Económico e Desarrollo por la Pontificia Universidad Católica de Paraná (Curitiba-PR, Brasil). Especialista en Derecho Administrativo por el Instituto de Derecho Romeu Felipe Bacellar (Curitiba-PR, Brasil). Investigador del Núcleo de Investigaciones en Políticas Públicas y Desarrollo Humano del Programa de Posgrado en Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Paraná (Curitiba-PR, Brasil). E-mail: gussoli@hotmail.com.
[2] Hespanha, António Manuel. Pluralismo jurídico e direito democrático. São Paulo: Annablume, 2013. p. 25.
[3] Hespanha, António Manuel. Pluralismo jurídico e direito democrático. São Paulo: Annablume, 2013. p. 94-95.
[4] Hachem, Daniel Wunder; Pethechust, Eloi. El derecho a la comunicación previa y detallada de la acusación en los procedimientos administrativos: la expansión de los derechos humanos procesales de la Convención Americana para allá del proceso judicial. Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, v. 42, p. 83-104, 2015.
[5] Gutiérrez Colantuono, Pablo Ángel; Justo, Juan Bautista (Colaborador). Administración Pública, juridicidad y Derechos Humanos. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2009. p. 79-151.
[6] Véase, en este sentido, la resolución de la Sala Primera de la Corte Superior de Justicia en AgRg en ARESP 592.571 / RJ, Ministro Relator Olindo Menezes, sentencia del 23/06/2015 y publicada el 05/08/2015.
[7] A modo de ejemplo de los nuevos enfoques sobre servicios públicos en el ámbito regional de América Latina, se puede citar la promulgación del Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del MERCOSUR por el Decreto N° 6480, del 11 de junio de 2008. El Protocolo regula los aspectos de la prestación de una serie de servicios en el Mercosur, incluyendo el servicio público de transporte y telecomunicaciones, de destacada importancia para los derechos fundamentales. El análisis normativo de ello remite una vez a la necesidad de aproximar el Derecho Administrativo regional a los Derechos Humanos.
[8] Colatuono Pablo Ángel Gutiérrez. Democracia, Derechos Humanos y administración pública. En: Bacellar Filho, Felipe Romeu; Gabardio, Emerson; Hachem, Daniel Wunder (Coord.). La globalización, los derechos fundamentales y el derecho administrativo: nuevas perspectivas para el desarrollo económico y ambiental. Belo Horizonte: Foro, 2011. p. 301.
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