Derecho Para Innovar
Perú y crisis de gobernabilidad – Corrupción política, brechas legislativas y tecnológicas conspiran contra el Estado de Derecho y el desarrollo nacional (Parte III)
Por Enrique Peramás Díaz*2. BRECHAS LEGISLATIVAS
La inestabilidad política que vivió el país en las primeras décadas de la naciente República una vez consolidado el proceso de la Independencia por casi un siglo (1824-1930) y la presencia del militarismo solo o en alianza con la oligarquía terrateniente hasta fines del siglo XX en donde tuvieron alternancia breves periodos democráticos, ha sido determinante para la formación y desarrollo de una cultura legislativa desprovista de las ambiciones de poder y, sobre todo, inspirada en la realización del futuro.
Un breve repaso por la historia peruana reciente, permite apreciar que antes de cumplir el I Bicentenario de la Independencia del dominio de España, el Perú suma alrededor de una docena de textos y leyes de rango constitucional, por lo menos 7 de ellos fueron producto de gobernantes que no nacieron de las urnas sino de golpes de Estado. Según el historiador Raúl Palacios Rodríguez (2012), la construcción política del Estado sigue siendo un caro anhelo nacional pese a la persistencia. Refiere que, en el periodo 1821-1845 en solo 24 años se sucedieron en el poder 40 militares quienes reunieron 10 congresos e impulsaron la promulgación de 7 textos generales entre reglamentos, estatutos y constituciones; asimismo que, durante el régimen de Agustín Gamarra (1829-1833) se sofocaron 14 actos subversivos y que, entre 1838 y 1845 se dieron 11 cambios de Gobierno, todos violentos.
En el caso específico de la codificación civil para no hablar de una abundante y difusa legislación cuya compilación es difícil de conocer y administrar ya que se suman los reglamentos y las directivas que crecen de modo exorbitante, la inestabilidad es visible ya que entre 1836 y 1984 el Perú aprobó tres Códigos Civiles, inclusive el último no bien se puso en vigencia ha sufrido cambios y ajustes que ha falta de una reforma integral ya suma más de 500 modificaciones, según ha dado cuenta la Comisión responsable de la revisión y actualización del Congreso de la República.
Esta situación que parece ser una particularidad del sistema político y jurídico peruano, no guarda relación con la estabilidad que ha vivido Argentina, Chile y Colombia. Como se sabe el Código Civil ideado por el jurista Dalmacio Vélez Sarsfield fue aprobado en 1869 y ha estado vigente hasta 2014. Lo mismo el Código Civil de Chile que fue aprobado en 1855 y que surgió de la visión del jurista Andrés Bello que, luego fue adoptado por Colombia en 1887 con algunas innovaciones de estilo. Y nada comparable con la experiencia de Francia que aprobó su Código Civil en 1804 y luego adoptado por España en 1807 al fragor de la invasión francesa, antecedente de la actual codificación civil vigente desde 1889.
De modo pues las brechas legislativas acusan la fatiga de un largo proceso de inestabilidad política y la escasa participación de una incipiente democracia que también se vio seriamente afectada por el juego de intereses entre los titulares del poder y el culto por el populismo. Esta apreciación inclusive alcanza a la actual Constitución Política de 1993 que pasó por varias reformas y se piensa, con justicia, en la urgencia de avanzar a nueva generación de reformas de tipo estructural, puesto que el cierre de las brechas de desigualdad social y de persistente pobreza exige de un nuevo ordenamiento jurídico que promueva el crecimiento sostenible de la economía y la expansión de oportunidades de empleo y de vida, tal cual son las recomendaciones que alcanza el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otros organismos internacionales.
Al respecto, datos e información oficial sobre la evolución del PBI y de la pobreza que corresponde al INEI (2017), por un lado muestran que la economía peruana ha ralentizado su crecimiento a menos del 3% en 2017 muy por debajo del promedio de 8,3% registrado en 2010; y por otro que, la reducción de la pobreza comenzó a decaer asumiendo el impacto de un menor crecimiento. En el periodo 2007-2016 la pobreza acumuló una reducción de 21,7 puntos porcentuales, al pasar de 42,8% a 20,7%, solo en los años 2007-2011 como signo de buenos tiempos se redujo en 14,6 puntos porcentuales; y como reacción a los malos años, comenzó a desacelerarse entre 2012 y 2016 que se redujo en apenas 5,1 puntos al bajar de 25,8% a 20,7%.
Demás está decir que, el impulso dado a la modernización del Estado en 1992 se basó en el objetivo de reducir su tamaño y no en el de dar cumplimiento a su misión de administrar eficientemente los recursos públicos y de prestar servicios sociales de calidad a los ciudadanos. A inicios del siglo XXI con la restitución de la democracia plena las reformas proponían la descentralización de la administración estatal rompiendo con la centralización del poder y la modernización del aparato público, pero no se comprendió la descentralización fiscal y menos la descentralizada de los sistemas administrativos como los de Inversión Pública, Presupuesto y Control que persisten en el poder central.
De modo que habiendo más funciones y atribuciones transferidas del nivel nacional a los gobiernos regionales y locales, pero sin la adecuada financiación es de comprender que la corrupción campea y que las políticas anticorrupción no superan el ámbito de las declaraciones políticas puesto que los gobernantes están ocupados en la tarea de administrar los escasos recursos públicos en base a la entrega de cuotas de poder; y no pensando en la necesidad de rediseñar y gestionar políticas anticorrupción que cambien la organización y funcionamiento del Estado para cumplir con los compromisos derivados de los acuerdos suscritos ante el mundo y la región como es la Convención de la ONU Contra la Corrupción y la Convención Interamericana Contra la Corrupción.
Este campo, es imperativo señalar que Perú ha suscrito un acuerdo con la OCDE por el que se compromete a llevar a cabo reformas y arreglos instituciones para merecer la evaluación y calificación por la que pueda ser admitido como miembro pleno de ese selecto grupo de potentes y competitivas económicas que suman hasta la fecha 34 miembros entre los que se cuentan Chile y México. Para no abundar en detalles la OCDE como parte del Programa País ya ha entregado varios informes bajo la iniciativa de Reforma de la Gobernanza Pública alcanzando una serie de recomendaciones sobre la mejora de la calidad de la gobernanza pública, desarrollo territorial, política regulatoria, integridad del sector público y contrataciones del Estado, todas tienen el mensaje claro de que se requiere implementar reformas integrales.
Hasta aquí y no conociéndose de iniciativas de reforma que vayan más allá de los aspectos administrativos y de relajo fiscal con el pretexto de apoyar el crecimiento económico levantando las barreras a la inversión privada que ya mostraba el agotamiento del modelo de Asociación Público-Privada en el que se apoyó la corrupción para medrar los fondos públicos, la labor del Ejecutivo con base en la entrega de facultades para legislar que le entregó el Congreso en la segunda mitad del año 2016, es de suponer que la lectura de las recomendaciones se limitaron al texto literal ya que se cuidó de no ir más allá de los arreglos institucionales ya que los últimos decretos legislativos solo comprendieron aspectos administrativos y fiscales.
Así pues las consecuencias que han tenido las medidas administrativas y de relajo fiscal que han causado un severo impacto en la caída de la caja fiscal, reponen en la conciencia nacional la idea de avanzar en nueva una generación de reformas del Estado.
[*] Abogado por la Universidad de Lima. Es egresado de maestría de Derecho Procesal de la Pontificia Universidad Católica del Perú; y ha realizado estudios de maestría de Derecho Empresarial en la Universidad de Lima. Asimismo, estudios en finanzas con mención en Dirección Ejecutiva, concesiones y regulaciones para Gestión Pública en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas; y cuenta con especialización en diversas disciplinas del Derecho: Corporativo, Administrativo, Tributario, Municipal, Civil y Procesal Civil.
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