JURISPRUDENCIA

Legitimación activa en el amparo por mora

CODEC Centro de Orientación, Defensa y Educación del Consumidor c/

Municipalidad de San Isidro s/ Amparo por Mora”.

En la ciudad de General San Martín, a los 10 días del mes de agosto de 2015, se

reúnen en acuerdo ordinario los Sres. Jueces de la Cámara de Apelación en lo

Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, estableciendo el siguiente

orden de votación de acuerdo al sorteo efectuado: Hugo Jorge Echarri, Jorge

Augusto Saulquin y Ana María Bezzi, para dictar sentencia en la causa Nº

4656/2015, caratulada “CODEC Centro de Orientación, Defensa y Educación del

Consumidor c/ Municipalidad de San Isidro s/ Amparo por Mora”. Se deja

constancia que el Sr. Juez Jorge Augusto Saulquin no suscribe la presente por

encontrarse en uso de licencia.

A N T E C E D E N T E S

I.- A fs. 52/59 vta., el juez de primera instancia en lo Contencioso Administrativo n°

2 de San Isidro dictó sentencia disponiendo: “1.- Rechazar la acción de amparo

por mora promovida en virtud de la falta de legitimación activa de la actora. 2.-

Imponer las costas en el orden causado, atención a que por las circunstancias del

caso, la actora pudo creerse con derecho al inicio de la acción; extremo, este, que

autoriza a apartarse del principio general de la derrota (art. 51 CCA, arg CCASM

causa nº 3655, del 9.5.13, entre otras); 3.- Diferir la regulación de honorarios para

el momento procesal oportuno (art. 31 DL 8904). REGISTRESE Y

NOTIFIQUESE.” Para así decidir, el juez a-quo consideró que la presentación

efectuada por la actora ante la sede comunal constituía una denuncia

administrativa, surgiendo ello tanto de los propios términos de la presentación en

cuestión como del trámite a ella dispensado por la demandada. En esas

condiciones, y de conformidad con lo dispuesto por el art. 84 de la Ordenanza

General Nº 267/80, el juez a-quo entendió que la asociación demandante revestía

únicamente el carácter de denunciante en el trámite que pretendía urgir mediante

la acción objeto del presente proceso, no gozando del carácter de parte exigido

por el art. 76 del C.P.C.A. Advirtió, asimismo, que aun cuando el art. 13 del

C.P.C.A. brinda un marco amplio de legitimación para accionar en el proceso

contencioso administrativo provincial, que supera los esquemas clásicos de

legitimación, ello no permite soslayar que la asociación denunciante, en el caso,

“detenta un interés simple, representado por la apetencia natural de todo

ciudadano de que la ley sea cumplida, o relativo al cuidado del buen ejercicio de

las funciones estatales”. En este sentido, sostuvo que “si bien el concepto de

derecho subjetivo, de interés legítimo, de legitimación procesal se ha ido

ampliando en la doctrina procesal y en la jurisprudencia, no se puede extender a la

defensa de un interés simple o del interés de la legalidad por la legalidad misma

(Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, sala II, “Pelatay, Angélica

c. Provincia de Mendoza”, sent. Del 16/03/1999, Publicado en: LLGran Cuyo 2000

, 747 ; Cita online: AR/JUR/952/1999)”. II.- A fs. 69/77 vta., contra dicha decisión,

la parte actora interpuso recurso de apelación. En lo sustancial, se agravió por

cuanto el juez a-quo negó su carácter de parte en el proceso administrativo.

Sostuvo que el juez de grado hizo primar en su sentencia una postura restrictiva,

procesalista y dogmática por sobre derechos y garantías constitucionales relativos

al derecho de los consumidores y usuarios. Explicó que la acción intentada tuvo

por objeto obtener una orden judicial de pronto despacho a fin de que la

Municipalidad de San Isidro resolviera en forma expresa el reclamo administrativo

deducido por la accionante, en relación con el menoscabo real y efectivo que el

sistema de parquímetros produce a los usuarios del mismo. Alegó que CODEC

posee plena legitimación activa para interponer la acción por cuanto ha reclamado

un derecho constitucional en sede administrativa. Sostuvo en este sentido, que

CODEC, en su calidad de asociación de consumidores, posee un derecho e

interés jurídicamente tutelado de raigambre constitucional por el que puede

intervenir en el procedimiento iniciado en sede administrativa en condición de

parte, en virtud de la atribución legal reconocida tanto por la ley nacional Nº

24.240 como por la ley provincial Nº 13.133 para actuar en defensa y promoción

de los derechos de los usuarios del servicio de estacionamiento medido. Así,

consideró que en la sentencia de grado se efectuó una reducida interpretación de

una norma de procedimiento administrativo municipal sobre normas de rango

jerárquico superior. Afirmó, asimismo, que CODEC es parte en el proceso

administrativo atento que ha denunciado incumplimientos contractuales que

conllevan un daño cierto, real y efectivo a los usuarios en relación con el deber de

información. Agregó que el código procesal administrativo admite la legitimación

amplia tanto del derecho subjetivo como del interés legítimo, a lo se agrega la

protección de los derechos de incidencia colectiva que impone la Constitución

nacional como garantía federal. Arguyó finalmente que CODEC no actúa en base

a un mero interés simple sino que representa a los usuarios y consumidores

afectados por un servicio que infringe la ley Nº 24.240 y el art. 42 de la

Constitución Nacional, tratándose de un interés legítimo y colectivo, con un grado

de afectación lo suficientemente concreto e inmediato. Asimismo, se agravió por el

momento procesal en que el juez a-quo resolvió acerca de la falta de legitimación

activa. Según afirma, habiendo ordenado el informe previsto en el art. 76 inc. 2)

del C.P.C.A., el magistrado se expidió sobre la admisibilidad de la pretensión en

forma positiva, no procediendo su desestimación por cuestiones procesales con

posterioridad. Solicitó, consecuentemente, la revocación de la sentencia de grado

y el dictado de una orden de pronto despacho judicial contra la Municipalidad de

San Isidro a fin de que ésta se expida sobre el reclamo administrativo interpuesto.

III.- A fs. 78, el juez de la instancia anterior ordenó correr traslado del recurso de

apelación a la contraria, quien lo contestó a fs. 86/90, solicitando su rechazo. IV.-

A fs. 91, el juez a-quo ordenó elevar los autos a esta Cámara para el tratamiento

del recurso de apelación, siendo recibidos a fs. 91 vta. V.- A fs. 92, se pasaron los

autos para resolver. A fs. 93/93 vta., efectuado el pertinente examen de

admisibilidad, se pasaron los autos para resolver, estableciendo el Tribunal la

siguiente cuestión: ¿Es ajustada a derecho la decisión apelada? V O T A C I O N

A la cuestión planteada, el Señor Juez Hugo Jorge Echarri dijo: 1) Relatados los

antecedentes del presente caso, expuestos los fundamentos y la parte resolutiva

de la sentencia hoy recurrida, mencionados los agravios y réplicas pertinentes y

efectuado el examen de admisibilidad, procedo a analizar el recurso de apelación

interpuesto. 2) A los fines de resolver la cuestión traída a debate, cabe reseñar

que –en el caso- el juez de grado rechazó la demanda alegando la falta de

legitimación activa de la actora. Para así decidir, sucintamente, expuso que la

parte actora en su calidad de denunciante –en el trámite que pretendía urgir a

través de esta acción- no gozaba del carácter de parte en el procedimiento

municipal. Citó arts. 76 y 13 del C.P.C.A y art. 84 de la O.G. Nº 267. Contra dicho

pronunciamiento, se alzó la parte actora quien afirmó que CODEC resultaba parte

en el proceso administrativo y judicial atento que había denunciado

incumplimientos contractuales que conllevan un daño cierto, real y efectivo a los

usuarios en relación con el deber de información. Ello, en el marco de las leyes Nº

24.240 y 13.133 y el art. 42 de la Constitución Nacional. 3) Teniendo en cuenta los

antecedentes reseñados, considero pertinente a fin de resolver la cuestión

sustancial traída a debate ante esta Alzada, establecer la normativa aplicable al

caso. En materia de defensa del consumidor, a partir de la reforma de 1994, la

Constitución Nacional prevé en su artículo 42 que “Los consumidores y usuarios

de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección

de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y

veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. Las

autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el

consumo… y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios…”,

mientras que el artículo 43 dispone: “…Podrán interponer esta acción contra

cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al

ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos

de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las

asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que

determinará los requisitos y formas de su organización…”. Su par provincial, en

forma similar establece en su artículo 38 que “Los consumidores y usuarios tienen

derecho, en la relación de consumo, a la protección frente a los riesgos para la

salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus intereses económicos y a

una información adecuada y veraz. La Provincia proveerá a la educación para el

consumo, al establecimiento de procedimientos eficaces para la prevención y

resolución de conflictos y promoverá la constitución de asociaciones de usuarios y

consumidores.” En este marco, la Constitución provincial, en su art. 15, garantiza

expresamente en el ámbito de la provincia de Buenos Aires la tutela judicial

continua y efectiva y el acceso irrestricto a la justicia. En lo que se refiere a la

legitimación activa, el artículo 13 del C.P.C.A. establece que: “Está legitimada para

deducir las pretensiones previstas en el presente Código, toda persona que

invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses

tutelados por el ordenamiento jurídico” (el subrayado es propio). Asimismo, el

artículo 76 del C.P.C.A. en su apartado 1º establece la legitimación específica

para la acción de amparo por mora disponiendo que: “El que fuere parte en un

procedimiento administrativo, podrá solicitar judicialmente se libre orden judicial de

pronto despacho…” A su turno, la O.G. Nº 267/80 que regula el procedimiento

administrativo municipal prevé en su artículo 84 que: “El denunciante no es parte

en las actuaciones, salvo cuando por la denuncia se pretenda o reclame algún

derecho.” Bajo tales parámetros, encuentro pertinente señalar -siguiendo esta

tesitura- que, en la nota de elevación del proyecto de código contencioso

administrativo sancionado bajo el número 12.008, se afirma que la iniciativa

cumplimenta la manda prevista en los arts. 166 y 215 de la Constitución local,

“posibilitando para los justiciables la efectiva tutela judicial, la celeridad en el

tratamiento y el acceso inmediato a los órganos jurisdiccionales, plasmando, de tal

modo, las aspiraciones del Constituyente del año 1994, quien ha priorizado dichos

principios procesales”. En línea con ello, en la exposición de motivos se establece

“El proyecto reconoce legitimación para deducir pretensiones en el proceso

administrativo a toda persona que invoque una lesión, afectación o

desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento

jurídico. En concreto, la situación en que se encuentren las partes, con respecto a

la relación jurídico administrativa que se discute en el proceso y que las habilita

para comparecer ante los tribunales Contencioso Administrativo, deja de ser,

pues, una materia acotada por el enunciado procesal, para remitirse a los

contenidos materiales previstos en el ordenamiento jurídico. Se supera, de tal

modo, la polémica, en buen grado estéril como debate doctrinal pero gravitante en

la práctica, en torno al reconocimiento de legitimación (activa) a determinadas

situaciones subjetivas (verbigracia los intereses personales y directos, los

intereses legítimos, colectivos o difusos, como quiera sean destinados). La fórmula

que el proyecto emplea deriva del mandato constitucional (artículo 166). Esto es,

permite el acceso a los tribunales, en la medida en que existe una controversia,

una colisión de derechos o intereses jurídicos, o como reza el citado artículo 166,

un caso” (el resaltado es propio). 4) En esas condiciones, una interpretación

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