Derecho Para Innovar
Breves consideraciones sobre el futuro del Acuerdo de Asociación entre el Mercado Común del Sur y la Unión Europea
Por Daniela Castillo*Introducción.
Cuando se habla de integración regional[1], se advierte que no puede efectuarse análisis alguno sin tener presente la letra del artículo 27 de la Constitución Nacional. En efecto, el constituyente de 1853/1860 sentenció que ¨El Gobierno Federal está obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados que estén en conformidad con los principios de derecho público establecidos en esta Constitución¨[2].
Con ello en mente, el 26 de marzo de 1991 los presidentes Carlos Saúl Ménem, Fernando Collor, Andrés Rodríguez y Luis Alberto Lacalle Herrera[3] suscribieron el instrumento constitutivo de un Mercado Común caracterizado por la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos; por la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados y la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes.
La idea de concretar el objetivo que los unió[4], sumado a la necesidad ser reconocidos como miembros del escenario internacional y el contexto de globalización imperante, hicieron que el naciente bloque posara su mirada en el viejo continente. Allí, del otro lado del Atlántico encontraron un proceso de integración[5] en su última fase de evolución[6] cuyo resultado se tradujo en una organización supraestatal[7] política, jurídica, económica y social que agrupaba en ese momento a 13 Estados[8].
En este contexto, el nuevo bloque de países en desarrollo con democracias consolidadas[9] -cuyas relaciones internas se compadecían con el interesante flujo comercial- se mostró atractivo para la UE. Así, en 1995 se suscribió el AMIC[10] y años más tarde, se iniciaron las negociaciones tendientes a lograr un Acuerdo amplio.
Hoy, veintitantos años después, el Acuerdo no ha sido suscripto y el objetivo no ha sido alcanzado. Bajo esta tesitura, retomo la pregunta señalada al inicio. Sin obviar el escollo allí expuesto, propongo seguidamente realizar una somera revisión histórica de las negociaciones efectuadas a fin de esbozar a continuación una potencial respuesta.
El íter pactum.
Como ya lo adelantara, en el año 2000 ambos bloques comenzaron a interactuar con el propósito de sellar un acuerdo de asociación política y económica.
Así, las conversaciones transitaron el aspecto comercial caracterizado por la búsqueda de la liberalización progresiva de bienes y servicios. Al mismo tiempo, dialogaron sobre el presente y el futuro político de los bloques en ámbitos tales como prevención de conflictos, fortalecimiento de la confianza, protección de derechos humanos, desarrollo sostenible y lucha contra el tráfico de drogas, armas y terrorismo. Además, determinaron la necesidad de trabajar en la cooperación de tipo económica, social y cultural, y financiera y técnica.
Concretamente, en el marco de la I Reunión del Comité de Negociaciones Birregionales celebrada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en abril del 2000[11] ambas partes establecieron como principios y objetivos el desarrollo de libre comercio entre los bloques, la liberalización comercial bilateral, gradual y recíproca de todos los sectores, y la prioridad de las relaciones económicas, políticas y de cooperación. Asimismo, dispusieron la creación de Grupos Técnicos encargados de trabajar de la siguiente manera:
GT1: Comercio de bienes, medidas arancelarias y no arancelarias; medidas sanitarias y fitosanitarias; estándares, regulaciones técnicas y evaluación de conformidad; anti-dumping, derechos compensatorios y salvaguardias; reglas de origen; procedimientos aduaneros y asistencia mutua en cuestiones aduaneras.
GT2: Comercio de servicios, propiedad intelectual, y medidas que promocionen una apertura y un ambiente no discriminatorio a las inversiones.
GT3: Compras gubernamentales, competencia y solución de controversias.
Esta primera ronda fue sucedida por otros 12 encuentros durante los meses de junio de 2000 y mayo de 2004. Lamentablemente, la fase inicial de negociaciones no llegó a buen puerto. Es que las grandes diferencias existentes entre los bloques en lo concerniente al nivel de desarrollo económico y objetivos buscados eran en ese momento insalvables.
En efecto, mientras el MERCOSUR dirigía todos sus esfuerzos al comercio de bienes y productos agropecuarios, los intereses de la UE se concentraban en tres ejes: el mercado industrial, de servicios y de contratación pública; los derechos de propiedad intelectual y el tratamiento de inversiones. Ello, sumado a un contexto de cambios dentro de la Unión –incorporación de 10 nuevos miembros plenos-, desencadenó en la interrupción de las negociaciones en octubre del 2004.
Amén del impasse, la gran crisis económica-financiera mundial y su particular efecto sobre la UE por un lado; y la coronación de China como la nueva potencia global por el otro, confluyeron en reavivar el interés mutuo. Éste se exteriorizó en la ¨Declaración Política Compromiso Madrid¨[12] efectuada en el marco de la VI Cumbre de la UE, América Latina y Caribe de 2010.
Allí, los representantes de los bloques reiteraron su compromiso de reforzar el diálogo y la cooperación en los ámbitos prioritarios definidos en Cumbres anteriores, con hincapié en la innovación y la tecnología en favor del desarrollo sostenible y de la inclusión social. En particular, destacaron la importancia de las negociaciones recientemente con vistas a alcanzar un Acuerdo de Asociación ambicioso y equilibrado entre ambas regiones.
Con ese puntapié inicial, la nueva etapa de negociaciones se estructuró sobre la base de la elaboración de los marcos normativos y de la preparación de ofertas. En esta última es donde surgieron vicisitudes intra-bloques que repercutieron en las propuestas finales.
En el interior de la Unión, las economías poco desarrolladas y altamente agrícolas de los nuevos miembros rechazaron el avance en las negociaciones por temor al impacto que sobre ellas podría tener un Acuerdo de este tipo.
En efecto, la oferta realizada en 2004 por el MERCOSUR contemplaba la presencia de 15 países, por lo que la incorporación de Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y República Checa alteraba el panorama originario. Según la Nota Técnica nº 841/2015 del BID[13], los nuevos países representaron un aumento del 56% en el número de agricultores de la Unión y un 29% en su superficie agraria. En suma, la propuesta del MERCOSUR en materia agropecuaria necesitaba con urgencia de una revisión.
Y dentro del MERCOSUR, la distinta óptica de los ¨hermanos mayores¨ lesionó la cohesión. En materia de comercio de bienes, mientras que Argentina se concentró en los efectos a corto plazo, Brasil optó por una visión estratégica tendiente a potenciar la inserción del agro en sus tierras.
A este primer encuentro sucedieron otros cuatro. Todos ellos marcados por el compromiso de efectuar intercambios de ofertas en reuniones siguientes. En la ronda del Comité de Negociación Birregional de mayo de 2011, el Comisario Europeo de Comercio manifestó que la Unión no presentaría oferta alguna hasta que los países miembros pudieran evaluar el impacto del Acuerdo de Asociación sobre la agricultura del bloque. En esta tesitura, en las reuniones siguientes realizadas durante 2011 y 2012 no hubo intercambio de ofertas mas sí se avanzó en la elaboración de los marcos normativos relativos a servicios, aduanas, propiedad intelectual, reglas de origen y contratación pública.
A inicios del 2013, se celebró la I Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y de la Unión Europea[14]. En ésta, no obstante las diferencias en materia de asimetrías entre bloques planteada por Argentina y el interés en la desregulación expuesto por Brasil, se dispuso que cada país miembro elaborara una oferta nacional comprensiva de los capítulos de mercado de bienes, servicios, inversiones y compras gubernamentales. En base a ellas, se crearía la ¨oferta MERCOSUR¨.
Así, en noviembre del mismo año, los miembros sudamericanos se reunieron para poner sobre la mesa las ofertas de cada Estado y elaborar la presentación del bloque. Fracasado este encuentro por fallas en la propuesta Argentina, en julio de 2014 se anunció la culminación de la oferta integral[15].
Mientras que por encontrarse pendiente el proceso de consultas internas a los estados miembros de la UE, en el marco de la Reunión Ministerial del MERCOSUR y la UE de junio de 2015, las regiones expresaron el deseo de intercambiar las ofertas de acceso a los mercados en el último trimestre del 2015.
Dicho intercambio se efectuó recién el 11 de mayo de 2016 en ocasión de celebrarse la Reunión de Jefes Negociadores del MERCOSUR y la UE, iniciándose la etapa de análisis de las respetivas ofertas. En octubre de ese mismo año se efectuó la X Ronda de Negociaciones en la que los participantes expresaron su satisfacción con los resultados del encuentro y se comprometieron a realizar los esfuerzos necesarios para el avance de las negociaciones[16].
Las tratativas continuaron en marzo de 2017 en la XXVII Reunión del Comité de Negociaciones Birregionales celebrada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Allí ambas partes decidieron dar un impulso definitivo a las negociaciones en pos de concluirlas a la brevedad, teniendo en consideración que el Acuerdo de Asociación debía ser amplio, equilibrado y mutuamente beneficioso.
Posteriormente, en el marco de la XXVIII Reunión del Comité de Negociaciones Birregionales llevada a cabo en Bruselas, Bélgica se retomaron las conversaciones sobre diversas aristas, incluyendo reuniones con representantes de la sociedad civil y empresas a fin de analizar el impacto del Acuerdo en diversas aristas de las economías locales[17].
Finalmente, con fecha 10 de noviembre de 2017, los cancilleres del Mercosur entregaron la propuesta integral del bloque[18].
- El resultado de la Cumbre.
La celebración de la XI Conferencia Ministerial de la OMC de diciembre de 2017 se delineaba como la oportunidad para la finalización de las negociaciones y suscripción del Acuerdo. Empero, si bien ambas regiones honraron el compromiso de arribar al 90% (MERCOSUR) y 92% (UE) de cobertura de comercio, la ilusión se esfumó y nuevamente, se prorrogó su tratamiento para este año[19].
En lo que al futuro instrumento importa, en ocasión de celebrarse el Seminario ¨Las relaciones entre la UE y MERCOSUR¨ en el pasado mes de enero del corriente[20], el representante del Servicio Europeo de Acción Exterior Francisco Acosta Soto, destacó que el carácter de Acuerdo de Asociación implica que el mismo abarca tres pilares: el comercial, el político y el de cooperación. Si bien estos dos últimos se encuentran prácticamente cerrados al igual que los capítulos de competencia, cooperación aduanera y facilitación de moneda, subsisten dificultades en el resto de los componentes del plano comercial tales como reglas de origen y compras gubernamentales. Dificultades que ambos protagonistas pretenden sortear en los próximos meses.
- El futuro de las negociaciones.
Retomo la pregunta inicial, ¿La próxima será la vencida?. En otras palabras, ¿estamos ante el último lapso de negociaciones? ¿habrá suscripción del Acuerdo durante el 2018? Un escéptico memorioso nos diría que no. Han pasado muchos años de idas y vueltas, encuentros y desencuentros, épocas de crisis y de bonanza. Y sin embargo, la tan preciada firma se muestra y esconde en cada instancia de negociación. Un ciudadano de pie se preguntaría ¿de qué sirve que el presidente Macri cene con Macron si este último traba el acuerdo?. Una proteccionista a ultranza aseveraría que lo mejor que nos puede pasar es mantenerlos alejados de las súper potencias que lo único que quieren es beneficiarse a través del vaciamiento de nuestra economía. Y un ferviente propulsor señalaría que el Acuerdo es una realidad y que sólo falta ultimar detalles.
En este punto, entiendo que la cantidad de años, reuniones y prórrogas no se han traducido en descontento y abandono por una razón: la retroalimentación y la conveniencia mutua. En efecto, para el MERCOSUR la asociación con la UE siempre ha sido una prioridad política y económica, no sólo por razones geoestratégicas sino también por los lazos culturales e históricos que los unen. En lo concreto, el acceso preferente a insumos, bienes intermedios y tecnología de valor añadido resulta vital para el desarrollo de la región.
Por su parte, la UE comparte la necesidad de aliarse fuertemente al bloque sudamericano para hacer frente a la avalancha asiática. Amén de ser el primer acuerdo con otra unión de Estados, no hay otra región en el mundo a la que pueda acceder de manera privilegiada en el plano arancelario. Y lo que es más importante aún, no hay otra región en el mundo en desarrollo que comparta el respeto al Estado de Derecho, a la Democracia, a los DDHH y a los principios de derecho internacional como el MERCOSUR[21]. Por todo ello, me enrolo con los defensores del Acuerdo y creo en las palabras expresadas por el Embajador de la República Argentina Federico Ramón Puerta en el Seminario antes referido, en torno a que a pesar del calendario electoral en América y Europa, el instrumento será suscripto durante los primeros meses de este año.
[*] Abogada por la Universidad de Buenos Aires con orientación en Derecho Administrativo y Derecho Tributario (2015). Alumna de la Carrera de Especialización en Derecho Administrativo Económico en la UCA. Empleada del Poder Judicial de la CABA.
[1] Comparto la definición aportada por el profesor Patricio MARANIELLO para quien ¨Los procesos de integración modernos son formas de cooperaron o alianzas pacificas entre las unidades autónomas de poder, en sus formas actuales de Estado-nación, con el fin de proveer los medios necesarios para mejorar las condiciones de supervivencia y desarrollo, que dan prioridad a la lógica de la cooperación por sobre la del conflicto¨. En ¨Derecho de la integración: aspectos judiciales, políticos y sociales de los bloques regionales¨, 1° edición, AD- HOC, Buenos Aires, página 19. Asimismo, resulta interesante el enfoque de Iris LAREDO, para quien ¨…la integración debe verse como un proceso de cambio social voluntario mediante el cual, a partir de la existencia de problemas, intereses y objetivos comunes, las unidades nacionales se asocian y adaptan estrategias de acción conjunta para mejorar su status, el de sus respectivas comunidades y su insercion en el sistema estratificado internacional…¨. En ¨Mercosur. Balance y perspectivas¨, 1° edición, Fundacion de Cultura Universitaria, Buenos Aires, página 180/182.
[2] Sobre este artículo, autorizada doctrina ha interpretado que ¨…el autor de la norma realizó una inteligente compensación. Por un lado, reafirma su vocación universalista, tal como se observa desde el Preámbulo en adelante. Manifiesta su voluntad de vincularse con otros Estados del planeta por medio de relaciones que van a anudarse en tratados internacionales. Pero deja a salvo un núcleo duro e irreductible de principios, que son las vigas estructurales maestras de la Constitución…¨. Walter CARNOTA en ¨Derecho de la integración y control de constitucionalidad¨, 1° edición, La Ley, Buenos Aires, página 10.
[3] Presidentes de la República Argentina, de la República Federativa del Brasil, de la República del Paraguay y de la República Oriental del Uruguay, respectivamente.
[4] Esto es, la consolidación de un modelo de desarrollo económico sustentable para las naciones compatible con una política de justicia social.
[5] Unión Europea es la denominación otorgada por el Tratado de Maastricht al proceso de integración que en 1992 fusionó a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, a la Comunidad Europea de Energía Atómica y a la Comunidad Económica Europea.
[6] Como lo expone MARANIELLO, ¨la integración es un proceso, no es un acto, no ocurre de un dia para el otro sino que es todo un proceso que va desde la creación de una zona de preferencia aduanera hasta la integración económica total o integral…¨. En ¨Derecho de la integración: aspectos judiciales, políticos y sociales de los bloques regionales¨, op. cit., página 24.
[7] Su carácter de supraestatal implica la independencia de las instituciones comunitarias respecto de los Estados miembros, la atribución de competencias de aquéllos a la Comunidad, y el establecimiento de relaciones directas entre las instituciones, normas comunitarias y ciudadanos de dichos Estados.
[8] En la actualidad, la Unión Europea engloba a 28 países.
[9] Si efectuamos una revisión histórica previa a este momento, encontramos en un interesante trabajo coordinado por Carlos Francisco MOLINA DEL POZO la referencia a que ¨…Una vez solventados, en gran parte, los graves problemas de orden político y de ajuste económico interno a los que los países en vías de desarrollo se han enfrentado a lo largo de los últimos anos y que cerraron sus prioridades en objetivos de política interior, el reto actual reside en adaptarse al contexto internacional…¨. En ¨Integración Eurolatinoamericana¨, 1° edición, Ciudad Argentina, Buenos Aires, página 739.
[10] Este acuerdo marco contenía lineamientos generales referidos a diversos mecanismos para promover el fortalecimiento de los vínculos entre ambos bloques a través de la cooperación, el comercio y el diálogo político.
[11] Síntesis de las negociaciones disponible en: http://www.sice.oas.org/TPD/MER_EU/negotiations/CNB_1_s.pdf
[12] Disponible en: https://eulacfoundation.org/es/system/files/RR%20UE-ALC%20DOCUMENTACIÓN%20DE%20BASE%202010.pdf
[13]https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7126/La_negociacion_MERCOSUR_Union_Europea_a_veinte_anos_del_acuerdo_marco_de_cooperacion.pdf
[14] Celebrada los días 26 y 27 de enero de 2013 en la ciudad de Santiago de Chile.
[15] Comunicado conjunto de los mandatarios del MERCOSUR disponible en: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/4488/1/comunicado_conjunto_estados_partes.pdf
[16] Comunicado disponible en: http://www.sice.oas.org/TPD/MER_EU/negotiations/10thround_neg_s.pdf
[17] Comunicado conjunto disponible en: http://www.cancilleria.gob.ar/comunicado-conjunto-xxviii-reunion-del-comite-de-negociaciones-biregionales-mercosur-ue
[18] http://www.cancilleria.gob.ar/mercosur-y-ue-dan-impulso-en-brasilia-al-tramo-final-de-las-negociaciones
[19]https://elpais.com/economia/2017/12/14/actualidad/1513206414_415680.html?rel=mas
[20] Seminario celebrado el 22 de enero de 2018 y cuya organización estuvo a cargo de la Cátedra Jean Monnet de Acción Exterior de la UE de la Universidad de Salamanca, España. Lamentablemente, el mismo no se videoregistrado. Información básica en: https://jeanmonnetchair.usal.es/actividades/seminario-las-relaciones-la-ue-mercosur/
[21] Aquí es importante hacer una gran salvedad. Cuando refiero a esta reciprocidad en cuanto a valores, refiero a la performance de los miembros fundadores del Mercado Común. De ningún modo puede considerarse que la incorporada República Bolivariana de Venezuela sea un emblema de respeto al Estado de Derecho. Por ello, es de esperar que el bloque adopte medidas en el marco del ¨Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático¨ del 24 de julio de 1998. Asimismo, sobre la desprolija incorporación de este país al bloque, resulta interesante el racconto efectuado en el artículo ¨Mercosur¨ de Alberto BIGLIERI, disponible en La Ley Online, AR/DOC/5071/2012.
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