DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

La implementación de la conciliación en materia tributaria

Por M. Florencia Fontana y Juan J. Albornoz

La reforma tributaria que pretende implementarse a nivel nacional impacta en diferentes ejes (el impuesto a las ganancias, el impuesto al valor agregado, los impuestos selectivos al consumo, el impuesto a los combustibles, el régimen simplificado para pequeños contribuyentes, la seguridad social, el código aduanero, el régimen penal tributario y parte del procedimiento tributario)^[1].

En lo que hace al procedimiento tributario, en el artículo 183 del proyecto, se incorpora un artículo a continuación del 16 de la ley 11.683 que establece que “Previo al dictado de la resolución prevista en el segundo párrafo del artículo 17 de esta ley, el Fisco podrá habilitar una instancia de acuerdo conclusivo voluntario, cuando resulte necesaria para la apreciación de los hechos determinantes y la correcta aplicación de la norma al caso concreto, cuando sea preciso realizar estimaciones, valoraciones o mediciones de datos, elementos o características relevantes para la obligación tributaria que dificulten su cuantificación, o cuando se trate de situaciones que por su naturaleza, novedad, complejidad o trascendencia requieran de una solución conciliatoria. El caso a conciliar se someterá a consideración de un órgano de conciliación colegiado, integrado por funcionarios intervinientes en el proceso que motiva la controversia, por funcionarios pertenecientes al máximo nivel técnico jurídico de la Administración Federal de Ingresos Públicos y por las autoridades de contralor interno que al respecto se designen. El órgano de conciliación emitirá un informe circunstanciado en el que recomendará una solución conciliatoria o su rechazo. El órgano de conciliación colegiado podrá solicitar garantías suficientes para resguardar la deuda motivo de la controversia. El acuerdo deberá ser aprobado por el Administrador Federal. Si el contribuyente o responsable rechazara la solución conciliatoria prevista en este artículo, el Fisco continuará con el trámite originario. El contenido del Acuerdo Conclusivo se entenderá íntegramente aceptado por las partes y constituirá título ejecutivo en el supuesto que de él surgiera crédito fiscal, habilitando el procedimiento del artículo 92 de esta ley. La Administración Federal de Ingresos Públicos no podrá desconocer los hechos que fundamentaron el acuerdo y no podrá cuestionarlos en otro fuero, salvo que se compruebe que se trata de hechos falsos. El acuerdo homologado no sentará jurisprudencia ni podrá ser opuesto en otros procedimientos como antecedente, salvo que se trate de cuestiones de puro derecho, en cuyo caso la decisión que se adopte servirá como precedente para otros contribuyentes, siempre que se avengan al trámite conciliatorio y al pago de lo conciliado en idénticas condiciones que las decididas en el precedente en cuestión. Este procedimiento no resultará aplicable cuando corresponda hacer una denuncia penal en los términos del Régimen Penal Tributario. El acuerdo será informado a la Auditoría General de la Nación. Esa notificación no se encontrará alcanzada por el secreto fiscal previsto en el artículo 101 de esta ley.”.

Si bien lo transcripto puede analizarse desde diferentes aristas –desde la génesis del acuerdo en virtud de la posibilidad de conciliar sobre la aplicación de un determinado sustrato normativo, su aprobación por quien ostenta el máximo cargo en la Administración Federal de Ingresos Públicos, hasta su posterior comunicación a la AGN apartándose expresamente de lo dispuesto en el art. 101– el enfoque propuesto en el presente artículo se limita a preguntarse si en el derecho tributario argentino es procedente la conciliación. Ello es así, dado que una de las características de la obligación tributaria es su indisponibilidad^[2].

La discusión no es nueva en este ámbito, recuérdese que Sainz de Bujanda  sostenía que “el principio de legalidad tributaria, recogido en los textos constitucionales, supone que es la ley la que ha de definir y valorar los elementos constitutivos y estructurales de la obligación tributaria, y, en primer plano, el hecho imponible, del que la obligación nace. En eso consiste ‘establecer legalmente’ los tributos. Consiguientemente, no cabe que, sin violación del antedicho principio, pueda la ley confiar la misión de establecer o de modificar tales elementos a la Administración, ya que, por esa vía, podría el legislador ordinario –que se encuentra vinculado por la Constitución– escapar a la misión que el Código político fundamental le atribuye, poniéndola en manos, con unas u otras cortapisas, de los órganos administrativos de gestión tributaria”^[3].

No obstante ello, esta postura no es unánime a nivel doctrinal ya que algunas voces sostienen que “un entendimiento correcto de la regla de la indisponibilidad de las obligaciones tributarias que deriva del principio constitucional de legalidad […] no puede oponerse a la admisión en materia tributaria  de los acuerdos y convenios […], sino sólo de aquéllos que impliquen, por razón de su contenido, un apartamiento del régimen tributario sustantivo que según la ley correspondería a los hechos considerados, ya que la obligación tributaria, en cuanto obligación legal, no está a disposición ni del acreedor ni del deudor tributario. Y es que, en definitiva, si bien dicho principio implica que la Administración no sólo está autorizada, sino obligada a determinar las obligaciones tributarias en los términos queridos por la ley, nada impide que sea la propia ley la que establezca el marco dentro del cual puede concederse relevancia a los acuerdos entre acreedor y deudor tributarios”^[4].

En ese sentido se ha sostenido que los mecanismos convencionales –entre los que se encuentra la conciliación– permiten ahorrar esfuerzos en la determinación y prueba de hechos con trascendencia tributaria de difícil acreditación.

Véase que el proyecto faculta al fisco nacional a habilitar una instancia de acuerdo cuando resulte necesaria para la apreciación de los hechos determinantes o se trate de situaciones que por su naturaleza, novedad, complejidad o trascendencia requieran de una solución conciliatoria.

 

 

^[1] IF-2017-28051244-APN-MHA

^[2] “Por tales razones, elevada la regla de la indisponibilidad a la categoría de principio absoluto, ni siquiera la propia ley ‘puede conceder constitucionalmente facultades de disposición a la Administración pública sobre los elementos esenciales de la obligación tributarias’, porque ‘no se trata sólo de que la Administración no puede actuar sobre tales elementos discrecionalmente, sino que tampoco puede disponer de la obligación, en cuanto los elementos antedichos queden afectados, aunque la ley le autorice para hacerlo’”’ Sainz de Bujanda, Fernando “El nacimiento de la obligación tributaria” en “Hacienda y Derecho. Estudios de Derecho Financiero” tomo IV, pág. 19, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1966 citado por Zornoza Pérez, Juan en “¿Qué podemos aprender de las experiencias comparadas? Admisibilidad de los convenios, acuerdos y otras técnicas transaccionales en el derecho tributario español” Crónica Tributaria Nº 77, 1996, pág. 122.

^[3] Sainz de Bujanda, Fernando “Hacienda y Derecho. Estudios de Derecho Financiero” tomo IV, capítulo II, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1966.

^[4] Zornoza Pérez, Juan  “¿Qué podemos aprender de las experiencias comparadas? Admisibilidad de los convenios, acuerdos y otras técnicas transaccionales en el derecho tributario español” Crónica Tributaria Nº 77, 1996, pág. 131 y 132 con cita de Sontheimer, J y Ramallo Massanet J.

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