DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Derogación del reembolso a las exportaciones por puertos patagónicos. ¿Restablecimiento de la legalidad o inconstitucionalidad en el obrar del Poder Ejecutivo?

Por Gastón Arcal

En una decisión que desde lo político ha causado y seguirá causando revuelo por un tiempo, el 29 de noviembre de 2016 el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 1199/2016, mediante el cual dispuso dejar sin efecto de inmediato el régimen de reembolso a las exportaciones desde puertos patagónicos.

Es que la cuestión tiene diversas aristas. Para empezar, es cierto que, como se afirma en los considerandos del Decreto, existiría una tensión entre el régimen de reembolsos y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias suscripto por la República Argentina en el marco de la Organización Mundial del Comercio (Ley 24.425).

Ahora bien, la cuestión a considerar radica en determinar si sería el Poder Ejecutivo Nacional, vía decreto de necesidad y urgencia, el organismo competente para perseguir dicho objetivo con miras a restablecer una legalidad presuntamente afectada.

Y el abordaje de dicho problema requiere determinar, en primer término, si el reembolso de la Ley 23.018 tiene naturaleza tributaria o de otro orden (como ser, por ejemplo, la de un subsidio) ya que, de tratarse de una norma tributaria, el Poder Ejecutivo Nacional estaría violando la clara prohibición contenida en el artículo 99 inciso 3, contra la utilización de Decretos de Necesidad y Urgencia en materia tributaria.

Y si bien esta es una cuestión que puede resultar controvertida, dado que la mecánica de la Ley 23.018 aplica un porcentaje fijo de reembolso en función del puerto de exportación, sobre el valor de la mercadería importada, no puede dejar de mencionarse que el Código Aduanero, en su artículo 827, define (y definía antes de la sanción de la Ley 23.019) a los reembolsos a las exportaciones como aquél régimen “en virtud del cual se restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos interiores; así como los que se hubieran podido pagar en concepto de tributos por la previa importación para consumo de toda o parte de la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso o bien por los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada mercadería”.

Habiendo advertido claramente este problema, los considerandos del Decreto 1199/2016 transcriben in extenso del mentado artículo 827 del Código Aduanero, para luego afirmar sin más que “el llamado ´reembolso adicional´ no constituye un beneficio de la naturaleza descripta en el párrafo precedente [léase, tributaria] pues, a través de su aplicación, no se restituyen ni total ni parcialmente los tributos interiores abonados por la mercadería, ni los aduaneros que gravaron la importación previa de aquella con la que se produjo la que luego es exportada”. Tan escuetamente expresado el punto que, en nuestra opinión, es central al fundamento y legalidad del decreto en cuestión, lo afirmado se parecería más a una expresión de deseo que a un argumento en favor de la competencia del Poder Ejecutivo. Es que, el hecho de que la mecánica de liquidación del reembolso no apele específicamente al importe de los tributos abonados en el mercado interno, no parece ser una razón concluyente para sostener que aquellos que el legislador dio en llamar “reembolso”, en verdad no es eso sino otra cosa. Este es claramente un punto en el cual la Procuración del Tesoro de la Nación tendrá que trabajar para defender la legalidad del accionar del Poder Ejecutivo.

Otra cuestión que agrega algo más de confusión al punto, es la relativa al hecho de que la norma derogada también era un Decreto de Necesidad y Urgencia (Nro. 2229/15) al cual, eventualmente, le sería aplicable idéntica crítica frente al principio de reserva de ley.

¿Justificaría ello, entonces, una eliminación de dicho decreto original por un segundo decreto que adolecería de los mismos vicios? Tradicionalmente, este interrogante hubiera obtenido una homogénea respuesta por la negativa, toda vez que, en tanto y en cuanto el Decreto 2229/15 concede un beneficio, en un hipotético pleito entre un exportador y la Aduana en torno al pago de los reembolsos, no habría parte legitimada para cuestionar su legalidad. El exportador por ser beneficiado por la norma, y la aduana por carecer de legitimación a tal fin, a la luz de la tradicional doctrina de la CSJN en la materia. Pero lo mismo no puede decirse cuando se trata de la aplicación de un Decreto que, en lugar de conceder un beneficio, lo eliminó, tal como sucede con el Decreto 1199/2016. En este caso, el exportador usuario de puertos patagónicos está claramente legitimado para impugnar su constitucionalidad a la luz del principio de reserva de ley, no pudiendo la Aduana alegar en su defensa que, en definitiva, el Decreto 2229/15 también debiera reputarse inconstitucional.

Ahora bien, en la actualidad, particularmente con el avance de la declaración de inconstitucionalidad de oficio, y siendo esa una herramienta que los tribunales utilizan de un modo algo errático, resulta imposible predecir la conducta que podría adoptar el Poder Judicial frente a un reclamo de un exportador para obtener el pago de un reembolso, sobre la base del Decreto 2229/15, e impugnando el Decreto 1199/2016.

Posiblemente, por algo que no parece más que un capricho producto de la forma en la que está organizado el proceso judicial, y la también moderna admisión de pretensiones directas de inconstitucionalidad por parte de la CSJN, quien pretenda impugnar la eliminación de los reembolsos en cuestión se vea obligado a llevar a los tribunales una pretensión meramente declarativa, con el exclusivo objeto de que se declare la inconstitucionalidad del Decreto 1199/2016, lo cual dejaría fuera del marco jurídico del proceso al Decreto 2229/2015, en tanto y en cuanto no se exige declaración alguna a su respecto, y siendo (todavía) impensado que vía reconvención el Estado Nacional pueda solicitar su declaración de inconstitucionalidad.

Con el correr de los meses, de seguro, comenzaran a proliferar decisiones judiciales sobre el particular, que arrojen algo más de luz sobre esta problemática que todavía no ha madurado lo suficiente.

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