Derecho Para Innovar
Reflexiones sobre la jurisprudencia de la CSJN en materia de ley aplicable y jurisdicción en la órbita de las Sociedades del Estado
Por Leandro Gonzalo Salgan Ruiz1.- Introducción
La Corte Suprema de Justicia de la Nación emitió un fallo trascendental[1] relativo a la tutela especial del empleado público, en el cual consideró que el personal de la Casa de la Moneda no goza de la estabilidad propia del régimen del empleo público y en consecuencia puede ser válidamente despedido sin invocación de causa justificada y razonable.
Este precedente referido a la protección del agente público, representa un retroceso sustantivo pues implica una nueva la dirección que asumirá el Máximo Tribunal en los conflictos originados en una relación de empleo público regulada por la Ley Nº 20.744. La propuesta de este breve comentario tiene por objetivo analizar las cuestiones centrales que orienten la atención para una lectura crítica del fallo.
- Desarrollo
2.1.- Estabilidad propia: Alcance y límites en el empleo público
La Corte Suprema de Justicia de la Nación aplica el principio de estabilidad cuyo contenido y alcance de la garantía constitucional ya ha sido definido en el caso “Madorrán” [2]. La sustancia de la estabilidad reside en la protección del Constituyente frente al despido sin causa o injustificado. Se entiende que esta garantía constitucional incorpora tres elementos vinculados a la garantía de estabilidad: a) El cargo debe estar incluido en el presupuesto como régimen de carrera. Se aclara que presupuesto no es determinante en todos los casos en los que se exija la reincorporación del agente. Este requisito deberá ser interpretado de forma tal que permite la compatibilidad del fin perseguido por la Constitución y el alcance que la propia Corte otorgó en su doctrina; b) El cumplimiento de los requisitos y medios de selección del régimen legal de empleo y c) El agente público debe haber gozado de la permanencia con anterioridad.
El régimen de estabilidad pone el acento especialmente en el financiamiento y en la carrera administrativa. Por un lado, en lo que hace a la fuente de financiamiento la cuestión es abordada desde la perspectiva de la división de poderes. En efecto, se sostiene que el: “[…] el principio constitucional que prevé que corresponde al Congreso autorizar anualmente el presupuesto general de gastos de la Administración nacional, y que toda erogación que se aparte de estos límites (Artículos 75, inc. 8°, de nuestra Carta Magna, y 29 de la Ley N° 24.156 […]”[3]. Por el otro, en cuanto al sistema escalafonario del empleo público ha sido ponderado el diseño del legislador que sanciona la Ley Marco de Regulación de Empleo Público N° 25.164 en sus dos regímenes claramente diferenciados. En este orden de ideas, se destaca que lo realmente importante es que: “[…] el Artículo 8° solo reconoce estabilidad a quienes ingresen a cargos pertenecientes al régimen de carrera, y cuya financiación esté previsto en la Ley de Presupuesto […]”. Esto coincide en considerar a la carrera administrativa como un derecho que forma parte del concepto de estabilidad[4].
Para todo empleado público[5] municipal será razonable y equitativa una indemnización[6] de un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses de la mejor remuneración percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor, más una suma equivalente a la que se seguiría del período por el carácter intempestivo[7] de la ruptura contractual. De lo contrario, si se atribuye estabilidad[8] a quien no ha sido incorporado con los requisitos y medios de selección previstos para el ingreso a la carrera administrativa, no sólo se estaría trastocando el régimen previsto por la Ley N° 25.164, sino que también se estaría alterando el monto autorizado por el legislador, en forma diferenciada, para financiar gastos correspondientes a personal contratado y personal permanente.
2.2- Sociedades del Estado: aplicación de las disposiciones y principios de derecho privado
Avanzando un poco más, no podemos pasar por alto a la Sociedad del Estado donde el Estado crea esta una sociedad unipersonal con una legislación de fondo[9] que le impide que se convierta luego en una Sociedad Anónima así como le veda su capital se integre con aportes privados. Así podemos citar a la Casa de la Moneda[10], Administración General de Puertos; Lotería Nacional; entre otras. Requiere autorización de legislador para su liquidación o quiebra y su funcionamiento excluye la aplicación del régimen de contrataciones del Estado, obra pública y procedimiento administrativo[11]. Con todo, indudablemente también se aplican normas de derecho público. Basta con señalar la regulación del recurso de alzada[12], audiencias públicas[13], acceso a la información pública[14] y declaraciones juradas patrimoniales[15].
2.3.- Reflexiones del caso “Luque” sobre los derechos emergentes de la LCT. Consecuencias en el acceso a la jurisdicción para la resolución de conflictos.
La Casa de Moneda es una repartición que se integra por el ex Ministerio de Hacienda[16] cuyo funcionamiento como Sociedad del Estado opera como ente societario unipersonal cuyo único titular es el Estado Nacional[17]. Su tarea se circunscribe únicamente a la moneda de curso legal y los documentos de seguridad. Para ello su patrimonio cuenta con registro en la Contaduría General de la Nación siendo inaplicables algunas las previsiones de la Ley N° 20.705 tales como las consagradas en los artículos 4º y 8º. Su Directorio se integra por tres miembros: el Presidente que lo propone el Ministerio de Economía, el Vicepresidente que lo recomienda el Ministerio de Defensa y el Director que lo selecciona el Banco Central de la República Argentina. El Poder Ejecutivo Nacional ejerce las facultades que la Ley N° 19.550 recepta en materia de Asambleas[18].
En este contexto, debido a la naturaleza jurídica de la Sociedad del Estado nuestro Máximo Tribunal precisó, en el fallo que comentamos, que el personal se encuentra sometido a la Ley de Contrato de Trabajo y al Convenio Colectivo del sector. La renovación sucesiva en el tiempo de contratos a plazo fijo con el actor, ciñó al reclamo en el derecho privado. Por esta razón el Tribunal entiende que la cuestión planteada, esto es reinstalación, difiere de lo decidido en “Madorrán” pues, en esa causa se trató de un empleado público de planta permanente que gozaba de la estabilidad propia de los agentes de los cuadros de la Administración.
Como consecuencia de lo anterior, frente al cese del vínculo la Justicia Nacional del Trabajo es la única autoridad pública que entiende[19] puesto que se trata de un conflicto individual regido por el Derecho del Trabajo[20]. Contrariamente, no corresponde la intervención del fuero contencioso administrativo federal para la resolución de este conflicto laboral regulado por el derecho privado[21]. Con esta exclusión del fuero contencioso[22] no es exigible para el trabajador despedido los requisitos procesales[23] de la admisibilidad de la acción de la causa administrativa. Así prescindirá del agotamiento de instancia a través de la vía recursiva[24] contra el acto administrativo de alcance individual[25] así como de la impugnación directa[26] e indirecta[27] de las disposiciones de carácter general. También queda dispensado de la interposición del reclamo administrativo previo[28] frente hechos y omisiones. Incluso altera el plazo de caducidad de 90 días para interponer la demanda contra el pronunciamiento expreso la Administración. De hecho, es un presupuesto procesal de la actividad administrativa para admitir la reincorporación del agente[29].
Asimismo toda vez que este caso se encuentra en una etapa inicial su situación difiere de los casos “Valdez”; “Vizzotti”, “Madorrán” y “Cerigliano”[30], en los cuales se interpretó que un expediente cuyo trámite cuenta con una sentencia definitiva justifica, por el grado de avance, su continuidad en el fuero laboral.
[1] Cfr. CSJN; “Luque, Rolando Baltazar c/ Sociedad del Estado Casa de Moneda s/ despido”; Fallos: 338:1104 (2015).
[2] Cfr. CSJN; “Madorrán Marta Cristina c/ Administración Nacional de Aduanas s/Despido”; Fallos 330:1989 (2007).
[3] Cfr. CSJN, “Ramos, José Luis c/Estado Nacional (Min. de Defensa – A.R.A.) s/indemnización por despido”, Fallos 333:311 (2010), considerando 8° del voto de mayoría de los jueces Lorenzetti, Highton de Nolasco, Petracchi y Argibay.
[4] Cfr. CSJN; “Madorrán…”; op. cit.; consider. 4° del voto de la Dra. Argibay.
[5] Cfr. CSJN; “Cerigliano, Carlos F. v. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Bs.As. U. Polival. de Inspecciones ex Direc. Gral de Verif. y Control”, Fallos 334:398 (2011).
[6] Cfr. CSJN; “Ramos…”, Fallos 333:311 (2010).
[7] Cfr. CSJN; “Barat, Cecilia v. Universidad de Buenos Aires s/despido”, Fallos 335:1340 (2012).
[8] Ver el art. 14 bis CN.
[9] Ver la Ley N° 20.705.
[10] Ver Ley N° 21.622 y Decreto N° 777/03.
[11] Ver el artículo 6° de la Ley N° 20.705.
[12] Ver el artículo 4º del Decreto Nº 1883/1991.
[13] Ver el Decreto Nº 1172/2003.
[14] Ver la Ley Nº 27.275.
[15] Ver la Ley Nº 25.188 y el Código de Ética Pública aprobado por el Decreto Nº 41/99.
[16] Ver el artículo 4º de la Ley Nº 21.622.
[17] Ver el artículo 5º de la Ley Nº 21.622.
[18] Ver el artículo 5º de la Ley 19.550.
[19] Ver el artículo 20 de la Ley Nº 18.345.
[20] Ver el inciso a) de artículo 2º de la Ley Nº 20.744.
[21] CSJN; “Sapienza, Matías Ezequiel y otros c/Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y otro s/ acción de amparo”; sentencia del 21 de febrero de 2017.
[22] Ver la leyes Nº 48 (inciso 6 del artículo 2º); Nº 1893 (inciso 5º del artículo 111); Nº 13.998 (inciso a) del artículo 45).
[23] Ver el Título IV (arts. 23 a 32) de la Ley Nº 19.549.
[24] Ver el artículo 89 del Decreto Nº 1759/72
[25] Ver el artículo 23 de la Ley Nº 19.549
[26] Ver el inciso a) del artículo 24 de la Ley Nº 19.549
[27] Ver el inciso b) del artículo 24 de la Ley Nº 19.549 y el artículo 75 del Decreto Nº 1759/72
[28] Ver los artículos 30, 31 y 32 de la Ley Nº 19.549
[29] Cfr. Fallos 333:2001 (2010)
[30]Ver respectivamente: Cfr. Fallos 301:319 (1979); Fallos 324:3677 (2004), Fallos 330:1989 (2007), Fallos 334:391 (2011).
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