DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Algunas notas sobre la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. Parte II

Por Miguel Lico

Por otra parte, la Ley establece que el control de las operaciones del Instituto, y el examen y juicio de las cuentas de los responsables de las mismas, será ejercido en forma exclusiva por el Ministerio de Bienestar Social, tanto en sus aspectos legales, financieros, patrimoniales y contables, como administrativos y técnicos[1].

De igual manera, la Ley crea una Sindicatura interna, presidida por tres miembros designados por el Poder Ejecutivo Nacional, y con la competencia y facultad para fiscalizar el efectivo cumplimiento de la Ley y de los fines y objetivos que por ella se le asignaron al Instituto[2].

Finalmente, la Ley establece que el Congreso de la Nación, previo dictamen de la Auditoría General de la Nación y por un plazo de ciento ochenta días, podrá disponer por ley la intervención del Instituto frente a situaciones de grave deterioro institucional que la justifiquen, facultad que se extiende excepcionalmente al Poder Ejecutivo Nacional, por igual plazo y dando cuenta de ello al Congreso Federal, cuando medien situaciones que pudieran poner en grave riesgo o deterioro a dicha Entidad[3].

Ahora bien, efectuada esta breve reseña, tal como se desprende de la normativa que antes hemos mencionado, la Ley ha calificado al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados como persona de Derecho Público no estatal, por considerar fundamentalmente que, con independencia de las misiones y funciones que tiene asignadas vinculadas con los intereses generales de la comunidad, no integra la estructura administrativa propiamente dicha[4], y por financiarse de forma prioritaria con fondos provenientes de sus beneficiarios o afiliados y no del Estado[5].

Precisamente, siguiendo esta idea de pensamiento, se ha dicho por ejemplo que las decisiones que adopte el Directorio de dicho Instituto no son actos administrativos y no pueden ser impugnados por medio de los recursos administrativos ni ante la justicia administrativa, sus contratos son privados y no administrativos, y sus empleados no son funcionarios públicos y en consecuencia se rigen a su respecto por las leyes dictadas para éstos, con las particularidades que las disposiciones legales pudieran establecer para el caso[6].

Sin embargo, nos permitimos no coincidir con dicho criterio, o mejor dicho, con sus consecuencias, ya que a nuestro entender el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados representa una persona de Derecho Público, integrante del Sector Público Nacional, e integrada a la estructura descentralizada de la Administración[7], que como tal emite actos administrativos, celebra contratos administrativos, sus actos y contratos son impugnables por medio de los recursos administrativos y ante la justicia administrativa, y su accionar en general se encuentra sujeto a las normas, principios y prohibiciones emergentes del Derecho Público[8].

Esbozamos esta postura, con fundamento en que, por empezar, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados ha sido creado por una Ley de Derecho Público, siendo evidente la injerencia estatal en su gobierno y las relaciones que lo unen con la Administración, a efectos de asegurar el efectivo cumplimiento de sus diversos objetivos y obligaciones de servicio de interés público, tanto en materia de administración como de dirección, gestión, control e intervención.

A su vez, dicho Instituto ha sido creado específicamente para satisfacer necesidades relacionadas con la salud pública, que obviamente son necesidades de interés general, y que carecen de carácter industrial o mercantil, en la medida en que las misiones y funciones desplegadas por el Instituto lo son sin ánimo de lucro. Es decir, con fundamento en la importancia y relevancia de los intereses públicos por él gestionados.

De igual forma, los recursos derivados de los aportes y contribuciones de los asociados y beneficiarios, y de los que se vale fundamentalmente el Instituto para cumplir sus diversas obligaciones, no constituyen sino un financiamiento directo o indirecto estatal[9], ya que se encuentran expresamente asegurados y determinados por Ley, y resultan obligatorios y compulsivos para sus beneficiarios, puesto que son deducidos sin ninguna posibilidad de intervención de su parte.

Finalmente, no olvidemos que dichos recursos se abonan sin contraprestación específica, ya que no existe ninguna contrapartida contractual concreta vinculada a esos pagos, pues los afiliados o beneficiarios están obligados en virtud de la Ley, y la cuantía de las cotizaciones se calcula exclusivamente en función de la capacidad contributiva del asegurado, y no se tienen en cuenta otros aspectos, como su edad, su estado de salud o el número de personas coaseguradas[10].

Por tales motivos, teniendo en cuenta su origen, su financiamiento, la interrelación que lo une con la Administración, y el indudable carácter público de los intereses que gestiona, es que consideramos que el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, independientemente de su calificación legal como persona pública no estatal, representa una verdadera persona de Derecho Público, integrada al Sector Público, e incorporada a los cuadros de la Administración descentralizada, que por consiguiente, debe regirse en todos sus aspectos por las normas de Derecho Público que como tal la condicionan.

Es que el poder público no desaparece, sólo se transforma, y la afectación a los derechos y libertades de los ciudadanos, a su estatuto mínimo constitucional, no puede enervarse por meros datos formales o fórmulas de personificación[11].

En todo caso, e independientemente de la investidura que le queramos asignar al Instituto, lo de menos es calificar al sistema de ordenación y control como de Derecho Público o de Derecho Privado, lo importante es la incolumidad de los derechos y garantías constitucionales del derecho aplicables a todo poder público en sentido material[12], en especial los principios de publicidad, igualdad y congruencia, razonabilidad y control del gasto, respeto a la libertad y transparencia, y servicio objetivo y fomento de los intereses generales que tiende a resguardar.

[1] Art. 15 de la Ley Nº 19.032.

[2] Art. 15de la Ley Nº 19.032.

[3] Art. 15 ter de la Ley Nº 19.032.

[4] Juan Carlos Cassagne, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Editorial Lexis Nexis, 2006, T. I, págs. 237/239.

[5] Agustín Gordillo, “Tratado de Derecho Administrativo. Parte General”, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2000, Cap. XIV, págs. 14/15. En igual sentido, ver Roberto Dromi, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 2015, T. I, págs. 898/904.

[6] Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 2002, T. I, págs. 178/180 y T II, págs. 217/224. De igual forma, ver Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo. Parte General”, Buenos Aires, Editorial Abeledo Perro, 1994, T. I, págs. 379/382.

[7] Rodolfo Carlos Barra, “Tratado de Derecho Administrativo. Administración Pública. Jefe de Gabinete. Empresas Públicas”, Buenos Aires, Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, 2006. T. III, págs. 700/705. En igual sentido, ver Tomas Hutchison, “Las Corporaciones Profesionales”, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 1982, págs. 72/73, Nota Nº 5 (3).

[8] Rodolfo Carlos Barra, op. cit., págs. 700/705.

[9] Rodolfo Carlos Barra, op. cit., pág. 703.

[10] En tal sentido, resulta interesante ver la Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala Cuarta, en el Asunto C–300/2007, “Hans & Christophorus Oymanns GBR, Orthopadie Schuhtechnik, y AOK Rheinland / Hamburg”, sentencia del 11 de junio del 2009.

[11] Lorenzo Mellado Ruiz, “Las Sociedades Mercantiles Públicas: Marco Europeo y Constitucional de su Actividad”, en Fernando García Rubio – Coordinador, “Estudio sobre Empresas Públicas”, Madrid, Editorial Dykinson S.L., 2011, pags. 54/55.

[12] Lorenzo Mellado Ruiz, ob. cit., 55.

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