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¿Pueden los municipios legislar sobre el cuidado del ambiente en la actividad hidrocarburífera? Una sentencia que sienta las bases interpretativas* (Parte III)
Por María Guadalupe Losada**IV.b.- Los municipios tienen competencia para legislar sobre la protección y preservación del ambiente en la actividad hidrocarburífera en coordinación con la Provincia.
Explica que la Constitución de Neuquén estructura el régimen municipal en categorías diferenciadas en base a la cantidad de habitantes, dando lugar a municipios de 1º, 2º y 3º categoría, sin perjuicio de la existencia de Comisiones de Fomento, incorporadas en la reforma del año 2006. Señala que aun cuando todos los municipios gozan de autonomía municipal[1], sólo los de 1º categoría pueden dictarse su propia Carta Orgánica, la que deberá sujetarse al ordenamiento constitucional provincial, al que no podrán desconocer ni contradecir[2].
Refiere que en ese contexto de autonomía, se les reconoce la facultad de ejercer la policía municipal e imponer, de acuerdo con las Leyes y ordenanzas respectivas, sanciones compatibles con la naturaleza de sus poderes, entre las cuales se encuentran las multas (art. 273 inc. k de la C. P.), así como la atribución de “celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno Federal u organismos descentralizados para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes” (art. 273 inc. m de la C.P.), lo que identifica como herramientas propias del federalismo de concertación, de plena aplicación en la regulación de la materia ambiental.
Interpreta que cuando la Constitución habla de competencias ambientales y dispone que “Corresponde a la Provincia el dictado de normas ambientales complementarias de las nacionales y de protección ambiental, de aplicación a todo su territorio, pudiendo los municipios dictar normas pertinentes de acuerdo a sus competencias”[3], le otorga a los Municipios la facultad de legislar en forma sustantiva sobre el cuidado del ambiente, dejando abierta múltiples formas de colaboración entre las partes.
Apela a una exégesis armónica del texto constitucional -previo análisis de los debates de la Convención Constituyente- para indicar que “el espíritu del constituyente ha sido en pos de la participación de los municipios en la gestión ambiental, a través de su integración en la política de cuidado del ambiente y para ello, ha puesto a su disposición mecanismos de coordinación y concertación para facilitar el trabajo conjunto sobre el tópico.”
Posteriormente, repasa las cláusulas[4] de la Carta orgánica Municipal[5], coligiendo que de sus principios informadores surge claramente la apuesta a la participación de la comuna en la tutela y gestión del ambiente en forma conjunta y coordinada con la Provincia y la Nación, como forma de asegurar y satisfacer necesidades comunes.
Concluye que “Es indudable que el ejercicio de facultades concurrentes por parte de los sujetos involucrados impone la convergencia legislativa a fin de unificar las políticas y economizar las acciones, evitando los conflictos entre las diversas jurisdicciones y resguardando los derechos de los ciudadanos.”
IV.c.- La concertación de la política ambiental excluye la superposición normativa.
Sobre estas bases constitucionales y la pauta interpretativa de privilegiar el consenso en la gestión de las políticas comunes, analiza los términos de la Ordenanza 1165/09 para concluir en su invalidez, fundada en que fue sancionada desconociendo el ámbito de cooperación y concertación que exigía el derecho público local en la regulación de la protección y preservación del ambiente .
Afirma que el principio general en materia de competencias ambientales es la concurrencia en su ejercicio, para lo cual deviene imprescindible la creación del marco institucional que permita la concertación de políticas públicas que aseguren la operatividad de la normativa ambiental, identifiquen la autoridad de aplicación, brinden seguridad respecto a las conductas debidas y las sanciones a las que se enfrentan los administrados frente al incumplimiento, etc.
Ello implica descartar de plano la superposición normativa entre los distintos órdenes de gobierno. La concertación no involucra la regulación idéntica de actividades en diversos órdenes normativos, sino la coordinación en el ejercicio de las competencias comunes, a fin de superar el conflicto que genera la aplicación de la Ley en las diversas jurisdicciones.
La inconstitucionalidad se funda en la vulneración de los límites constitucionales previstos en el artículo 92 de la C.P., al desconocer el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes con la Provincia (artículo 273 inc. m de la C.P.).
IV.d.- El obiter dictum: exhortación a los poderes públicos.
Consciente que el cuidado y preservación del ambiente es una tarea que debe ser enfrentada mediante la participación de los diversos niveles a través de la cooperación mutua y la concertación de políticas que tiendan al bien común, el Tribunal formuló una exhortación a las autoridades públicas para que utilicen los mecanismos constitucionales y legales disponibles para que la Provincia y los Municipios gestionen en forma conjunta y coordinada las políticas públicas tendientes a la tutela integral del ambiente[6].
[*] YPF S.A. c/ Municipalidad de Rincón de Los Sauces d/Acción de Inconstitucionalidad” Expte. N° 2713/09, Acuerdo 2 del 3/05/2014 del Tribunal Superior de Justicia de Neuquén, en pleno.
[**] Abogada, Pontificia Universidad Católica Argentina (UCA). Master en Derecho y Magistratura Judicial, Universidad Austral. Subsecretaria de Demandas Originarias del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén.
[1] Art.271: “Los municipios son autónomos en el ejercicio de sus atribuciones y sus resoluciones -dentro de la esfera de sus facultades- no pueden ser revocadas por otra autoridad.”
[2] Art.275 de la C.P. : “Los Municipios comprendidos en la 1º categoría dictarán sus respectivas Cartas Orgánicas para el propio gobierno sin más limitaciones que las contenidas en esta Constitución.”
[3] Art. 92 de la C.P.: Corresponde a la Provincia el dictado de normas ambientales complementarias de las nacionales y de protección ambiental, de aplicación a todo su territorio, pudiendo los municipios dictar normas pertinentes de acuerdo a sus competencias. No se admite en el territorio provincial la aplicación de normas nacionales que, so pretexto de regular sobre presupuestos mínimos ambientales traspasen dichas pautas, excedan el marco de las facultades constitucionales delegadas a la Nación o menoscaben los derechos que la Constitución Nacional reconoce a las provincias en el artículo 124 párrafo segundo o su jurisdicción.”
[4] En especial, las declaraciones que formulan los Constituyentes al principiar la Carta Orgánica y los artículos 7, 131 y 136 de la misma
[5] Aprobada por la Legislatura Provincial mediante Ley 2295.
[6] En tal sentido, expuso que “frente a la ausencia de utilización de los mecanismos de concertación previstos constitucionalmente, orientados a fomentar una adecuada participación de las comunas en la gestión conjunta de la materia ambiental, la coordinación de políticas afines y la promoción de la cooperación en la materia, cabe exhortar a los órganos legislativos provinciales y comunales, así como a los respectivos poderes Ejecutivos a recurrir a los mecanismos institucionalmente previstos en la Constitución Provincial y la Carta Orgánica citada para lograr la tan requerida convergencia propia de la dinámica federal.” (consid. XV. Ac. 2/2014).
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