Derecho Para Innovar
¿Pueden los municipios legislar sobre el cuidado del ambiente en la actividad hidrocarburífera? Una sentencia que sienta las bases interpretativas* (Parte II)
Por María Guadalupe Losada**III- Plexo normativo involucrado.
Para una mejor comprensión de la problemática planteada resulta oportuno delinear el marco normativo de orden provincial y municipal que rodeaba la cuestión.
La Provincia del Neuquén, en cumplimiento de la cláusula ambiental vigente a nivel federal (art. 41 C.N.) dictó la Ley 1875[1] previendo los principios rectores para la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en todo el territorio provincial, la que fue reglamentada por el Decreto 2656/99[2], que contempla en sus Anexos las normas que reglamentan aspectos generales de la Ley 1875, siendo algunos de ellos especialmente aplicables a la actividad hidrocarburífera.
La Ley también prescribe un régimen de sanciones por infracciones a la misma, que incluye penas de apercibimiento, amonestación pública, multa y/o suspensión temporal o definitiva de la licencia ambiental (cfr. arts. 28 y 29 de la Ley 1875), estableciendo como autoridad de aplicación a la Dirección General de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable o el organismo que la suceda[3] -hoy Subsecretaría de Ambiente- a la que expresamente se le confiere facultades reglamentarias[4].
En uso de esa facultad, la otrora Dirección General de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia dictó la Disposición 218/06[5], la cual establecía la obligación de utilizar mantas orgánicas oleofílicas u otro sistema superior, en las etapas de perforación, work-over y pulling de pozos realizadas en las operaciones hidrocarburíferas, a fin de prevenir derrames que pudieran acaecer en este tipo de operaciones.
La Disposición 218/06 no sólo determinaba la conducta debida sino también los sujetos obligados a su cumplimiento y las sanciones en caso de infracción a la norma, estableciendo su competencia exclusiva para comprobar la infracción y aplicar las sanciones pertinentes (art. 3º).
Vigente esta normativa, la Municipalidad de Rincón de los Sauces, invocando facultades emanadas de su Carta Orgánica[6] y de la Ley 2600, sancionó la Ordenanza 1165/09 con la finalidad de preservar el medio ambiente frente a actividades hidrocarburíferas desarrolladas dentro de su ejido municipal.
En dicha Ordenanza prescribía idéntica obligación –utilización de mantas oleofílicas u otro método superior en las etapas de perforación, work-over y pulling de pozos-; abarcando iguales sujetos –para lo cual se remite al artículo 3º del Anexo VII aprobado por Decreto 2656/99 y a todas las empresas de servicios que desarrollen operaciones hidrocarburíferas-; similares sanciones –multa, inhabilitación y clausura- que las determinadas por la Disposición 218/06; pero asumía la competencia exclusiva para inspeccionar, infraccionar y sancionar a través de su Justicia de Faltas comunal.
Por último, la Ley 2600 obligaba a las empresas petroleras a obtener el “Certificado de Aptitud Ambiental de la Actividad Hidrocarburífera” y delegaba en los Municipios de primera categoría que adhieran a la misma, el control, supervisión e inspección de las actividades hidrocarburíferas que se desarrollen en sus respectivos ejidos y la extensión de las constancias de control ambiental, que las empresas deberán luego presentar ante la Autoridad de Aplicación para la obtención del correspondiente certificado.
El Municipio de Rincón de los Sauces, adhirió a los términos de la Ley 2600 mediante Ordenanza 1159/08. La comuna fundamentó sus facultades regulatorias en la materia ambiental principalmente, en la delegación efectuada por esta Ley provincial.
IV.-Los fundamentos de la sentencia anotada.
El Tribunal Superior de Justicia abordó el caso desde la perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, propio de la acción autónoma intentada.
Es por ello que, en forma preliminar descartó el análisis de los embates de la actora relativos a declarar la ilegalidad de las multas que le habían sido impuestas por el Municipio por infracción a la Ordenanza 1165/09, dado que ello configuraba un caso concreto de aplicación de la normativa y en cuanto tal, su análisis desbordaba los límites de la acción interpuesta y sólo era compatible con el control difuso de constitucionalidad.
Luego, emprendió el análisis constitucional estructurando la solución sobre tres postulados básicos:
IV.a. La distribución de competencias entre Provincia y Municipios en materia ambiental evoluciona hacia el federalismo de concertación.
Reconoce las dificultades que conlleva la dinámica del régimen federal de gobierno, haciendo un paralelismo de la problemática que genera la distribución de competencias entre Nación y Provincia, basadas en el principio de reserva –art. 124 C.N.-, y aquellas existentes entre Provincia y Municipio, regidas por el principio de la delegación; para luego señalar que la evolución del federalismo tiende a buscar soluciones a problemas comunes a través de la concertación de políticas afines, para lo cual ya se no erige como pauta interpretativa válida la asignación de competencias a cada centro de poder, sino que cabe buscar la “articulación de políticas que tiendan a dar respuesta a intereses comunes, a través de la concertación.”
El Tribunal se esfuerza en señalar que el federalismo clásico -aquel que establecía un claro deslinde de competencias entre los diversos centros territoriales de poder- ha sido superado en la moderna dinámica constitucional por el “federalismo de concertación”, sobre todo en aquellas materias que, como la tutela del ambiente, necesita indefectiblemente de la coordinación de las políticas y de la ejecución conjunta para tener efectividad.
Con cita de un precedente del mismo Tribunal[7] vuelve sobre el concepto señalando que “el federalismo de concertación (receptado expresamente por la Convención Constituyente de 2006[8], en el artículo 8, ya transcripto) supone una fórmula superadora del clásico reparto de competencias propio del sistema federal; implica acentuar que el estado debe funcionar como un sistema articulado en diferentes niveles, pero que debe actuar mediante un proceso político concertado, flexible, abierto y democrático, posibilitando que se alcance un mismo fin, el bien común. Agregando que “la existencia de facultades concurrentes y compartidas constituye la gran fuente de competencias de donde se nutre la relación federal.”
[*] YPF S.A. c/ Municipalidad de Rincón de Los Sauces d/Acción de Inconstitucionalidad” Expte. N° 2713/09, Acuerdo 2 del 3/05/2014 del Tribunal Superior de Justicia de Neuquén, en pleno.
[**] Abogada, Pontificia Universidad Católica Argentina (UCA). Master en Derecho y Magistratura Judicial, Universidad Austral. Subsecretaria de Demandas Originarias del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén.
[1] Modificada por las Leyes 1914, 2267 y 2863.-
[2] Modificado por los Decretos 1483/12, 1485/12, 422/13 y 2263/15.-
[3] El Decreto 2656/99 establece que “competerá a la autoridad de aplicación, el ejercicio efectivo y permanente de sus funciones”, y en tal carácter “conocerá y resolverá de manera exclusiva en primera instancia administrativa en todos los trámites o procedimientos conducentes a la aplicación de la Ley” (art. 25 del Dec. 2656/99).
[4] Entre las facultades reglamentarias que se le conceden a la Autoridad de aplicación está la de “modificar los anexos del Decreto 2656/99 e “incorporar otros anexos reglamentarios necesarios para poner en práctica la Ley o el presente” (art. 20 Dec. 2656/99).
[5] La Disposición 218/06 prescribía: “Todos los sujetos obligados conforme el art. 3 del anexo VII aprobado por Decreto 2656/99 y las empresas de servicios que desarrollen operaciones hidrocarburíferas durante las etapas de perforación, work-over y pulling de pozos, deberán colocar en la explanación donde se ubiquen los equipos, subestructura y accesorios, mantas orgánicas oleofílicas u aplicar otro sistema superior para la prevención de los derrames que pudieran acaecer en este tipo de operaciones.” (art. 1º).
[6] Conforme la clasificación que prevé la Constitución neuquina en base al número de habitantes (art. 274), el Municipio de Rincón de los Sauces pertenece a la 1º categoría, con facultad de dictarse su propia Carta Orgánica (art. 275 y 276 de la C.P.).
[7] En la causa “Etcheverry” (Ac. 1532/08) se cuestionó la constitucionalidad de la Ley 2453 (art. 2º) en tanto permitía otorgar concesiones para la explotación de hidrocarburos a personas o empresas privadas en aparente contradicción con el artículo 96 de la Constitución Provincial que sólo permitían la concesión a una entidad autárquica nacional. El artículo había sido redactado en el año 1957, cuando existía YPF y, que no había sido reformado en el año 2006 por falta de consenso en el seno de la Convención Constituyente. En el fallo se analizó las facultades de la Provincia del Neuquén para gestionar sus recursos naturales -en especial los hidrocarburíferos- sosteniendo que la concertación de las políticas con Nación, que era la fórmula constitucional que lograba conciliar el manejo de las fuentes energéticas provenientes de los hidrocarburos.
[8] La Constitución de la Provincia del Neuquén fue sancionada el 29 de noviembre de 1957, enmendada el 20 de marzo de 1994 y reformada por la Convención Constituyente el 17 de Febrero de 2006.-
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