Home / Area / DOCTRINA EN DOS PÁGINAS Diario Ambiental Nro 187 – 22.02.2018


DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

¿Pueden los municipios legislar sobre el cuidado del ambiente en la actividad hidrocarburífera? Una sentencia que sienta las bases interpretativas* (Parte I)

Por María Guadalupe Losada**

I.- Introducción.

En nuestro país el cuidado y la protección del ambiente han enfrentado diversos desafíos aun antes de su incorporación a la reforma de 1994 al texto Constitucional Nacional.

La cláusula del artículo 41[1] de la Constitución Nacional sienta las bases de la concurrencia de competencias para su regulación, delegando en la Nación la facultad de establecer un piso o estándar mínimo en materia de protección ambiental, que podrá ser elevado por las Provincias mediante el dictado de normas complementarias.

Sin embargo, esta fórmula que supone la vigencia de un sistema articulado en diferentes niveles, no ha estado exenta de las tensiones relacionales propias del federalismo donde, conforme lo expresa Bidart Campos[2], conviven fuerzas centrípetas y centrifugas que deben armonizarse constantemente.

La propia naturaleza expansiva del fenómeno ambiental potencia aún más la complejidad propia del reparto competencial dado que frecuentemente el daño no se circunscribe a las divisiones políticas nacidas de la descentralización territorial, sino que atraviesa distintas jurisdicciones produciendo desencuentros entre los centros de poder.[3]

En este esquema federal estructurado en varios niveles donde cada uno debe proveer a la tutela del ambiente en coordinación con los demás, se insertan los municipios, directos involucrados en el fenómeno ambiental por ser la primera forma de organización poblacional, pero cuya autonomía dependerá de la delegación que le efectúen las Provincias de las cuales forman parte[4].

El poder de policía ambiental en cabeza de las comunas con mayor grado autonómico no presenta dificultades cuando involucra materias que tradicionalmente se encuentran reservadas a la gestión municipal, tales como regulaciones sobre el uso de los cementerios, recolección de residuos domiciliarios, cuestiones atinentes a ornato y salubridad en general, bromatología, tránsito, niveles máximos de polución y ruido, etc.[5].

Mas cuando la legislación comunal ambiental compromete aspectos que, en principio, se encuentran excluidos de su jurisdicción –vgr. la gestión de los recursos naturales en general, y específicamente, los hidrocarburos-, su competencia se torna más incierta.

 La sentencia que se comenta se inscribe en esta última problemática. Allí el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén inaugura un camino que consolida la participación de las comunas en la gestión del ambiente en lo relativo a los recursos naturales hidrocarburíferos, señalando las bases constitucionales sobre las cuales deben desenvolverse estas competencias, privilegiando la adopción de políticas consensuadas, incentivando la gestión conjunta, la coordinación y la cooperación institucional con la Provincia, en el marco de un federalismo más participativo.

II.- Antecedentes del caso:  El planteo constitucional.

En el marco del control concentrado de constitucionalidad[6], YPF S.A. inició una acción autónoma prevista en el artículo 241 inc. a)[7] de la Constitución Provincial -en adelante C.P.-, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal 1165/09 dictada por el Honorable Consejo Deliberante de la Municipalidad de Rincón de los Sauces.

La Ordenanza tenía por finalidad prevenir los derrames de hidrocarburos que pudieran ocurrir durante la actividad extractiva en los yacimientos ubicados en el ejido municipal. Para ello exigía la utilización de determinado equipamiento -mantas oleofílicas[8]– y establecía un régimen de infracciones y sanciones en caso de incumplimiento, disponiendo que la supervisión, control y determinación de las infracciones quedaba a cargo de la Justicia de Faltas comunal.

La actora refirió que a partir del 22 de abril de 2009 la Municipalidad de Rincón de los Sauces comenzó a supervisar el cumplimiento de la Ordenanza 1165/09, imputándole a la actora 16 infracciones por falta de utilización de las mantas, pese a que las locaciones donde se constataron las infracciones estaban fuera del ejido municipal. Asimismo, se agravió porque las autoridades comunales no habían considerado que el sistema integrado de prevención de derrames utilizado por la empresa era superior al exigido por la comuna.

El cuestionamiento constitucional se fundaba principalmente en la falta de competencia de la comuna para reglamentar, controlar, supervisar e inspeccionar la utilización de los métodos antiderrames en las locaciones hidrocarburíferas, dado que la Provincia del Neuquén ya había ejercido su potestad reglamentaria en la materia  a través de la Disposición 218/06 de la Dirección de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.

Entre las trasgresiones constitucionales que se le imputaban a la Ordenanza se encontraba el desconocimiento de los principios de jerarquía normativa y de división de poderes; de la facultad privativa del Poder Legislativo Provincial de dictar normas de protección del ambiente y gestión sustentable de los recursos naturales (art. 189 inc. 29 de la C.P.)[9]; la prohibición, a los poderes públicos, de arrogarse, atribuirse o ejercer más facultades que las expresamente le son acordadas por la Constitución Provincial y las Leyes que reglamentan su ejercicio (art. 12 de la C.P.)[10]; y la potestad exclusiva de la autoridad de aplicación provincial para aplicar sanciones en materia ambiental.

[*] YPF S.A. c/ Municipalidad de Rincón de Los Sauces d/Acción de Inconstitucionalidad” Expte. N° 2713/09,  Acuerdo 2 del 3/05/2014 del Tribunal Superior de Justicia de Neuquén, en pleno.

[**] Abogada, Pontificia Universidad Católica Argentina (UCA). Master en Derecho y Magistratura Judicial, Universidad Austral. Subsecretaria de Demandas Originarias del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén.

[1] El artículo 41 de la Constitución Nacional prescribe en la parte pertinente “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales…”

[2] Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución reformada, Tomo I, Ediar, Buenos Aires, 1998, p.437.

[3] Respecto a los problemas que plantea el federalismo en Argentina, ver Frías, Pedro J “El federalismo argentino” www.aulavirtual.derecho.proed.unc.edu.ar/pluginfile.php/…/artelfederalismoargentino.pdf   y en igual sentido puede consultarse del mismo autor “El proceso federal argentino” publicado en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/2/899/15.pdf.  y Hernández, Antonio M “El federalismo a diez años de la reforma constitucional de 1994”, publicado en revista Federalismi.it, Nro. 24/2005. Con relación a los interrogantes que surgen de la cláusula del artículo 41 de la C.N. léase Pinto, Mauricio “Las competencias ambientales a diez años de la Ley 25.675”, AP/DOC/2839/2012.

[4] Arts. 5º, 6º y 123º de la C.N. La autonomía municipal fue reconocida jurisprudencialmente en el fallo “Rivademar c. Municipalidad de Rosario” (1989) y luego incorporada expresamente a la Constitución Nacional la reforma de 1994. Mas, conforme lo expone Gelli “La Constitución Nacional impone a las provincia, desde 1994, el aseguramiento de la autonomía municipal en sus respectivas constituciones pero no las obliga a establecer un único modelo de autonomía. En consecuencia, pueden coexistir en una misma provincia municipios de convención con atribuciones para dictar sus propias cartas autonómicas y municipios reglados por leyes orgánicas de las municipalidades, partidos o departamentos según se los denomine en cada ente local, sancionadas, esas leyes orgánicas, por las legislaturas provinciales. No obstante esta flexibilidad provincial para establecer los parámetros de la autonomía municipal, aquéllas no deben ignorarla pues el art. 123 constituye una cláusula federal cuyo incumplimiento podría revisar la Corte Suprema” (Gelli, María Angélica Constitución  de la Nación Argentina, comentada y concordada, Tomo II, La Ley, Buenos Aires, 2015, p.605).

[5] Falbo, Anibal J “Derecho Ambiental”, Ed. Platense, La Plata, 2009, p. 122 y sgtes. Generalmente, los municipios atienden  las siguientes materias: salubridad; higiene y moralidad pública; cementerios y servicios fúnebres; planes edilicios, apertura y construcción de calles, plazas y paseos; diseño y estética; vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo; control de la construcción, paisaje,  polución ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad; elaboración y venta de alimentos; creación y fomento de instituciones de cultura intelectual y física; turismo; y, en algunos casos, servicios de previsión y asistencia social.

[6] En la Provincia del Neuquén, al igual que en la mayoría de las provincias argentinas, existe un sistema mixto de control de constitucionalidad, coexistiendo el modelo difuso -ejercido por todos los jueces en los casos concretos sometidos a su competencia y donde la declaración de inconstitucionalidad sólo produce efectos en el caso concreto, al igual que en el orden nacional- y el modelo concentrado- de corte abstracto y objetivo, atribuido en forma exclusiva y excluyente al Tribunal Superior de Justicia en pleno, que sólo puede ejercerlo a través de la acción autónoma de inconstitucionalidad. En estos casos, la declaración de inconstitucionalidad produce la “caducidad” de la Ley, decreto, resolución, ordenanza o reglamento que estatuyan sobre materia regida por la Constitución Provincial, a partir de la publicación de la sentencia que así lo declare en el Boletín Oficial de la Provincia (arts. 16 y 241 inc. a) de la C.P. y Ley 2130).-   La declaración de inconstitucionalidad efectuada en el marco de esta acción autónoma no es retroactiva, sólo tiene efectos derogatorios hacia el futuro (ex nunc).

[7] Art. 241 de la C.P.: “El Tribunal Superior de Justicia ejercerá jurisdicción originaria y exclusiva para conocer y resolver: a) En las cuestiones que se promuevan directamente ante el mismo, en caso concreto y por vía de acción sobre constitucionalidad o inconstitucionalidad de las Leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas y reglamentos que estatuyan sobre materia regida por esta Constitución.”

[8]La manta oleofílica es uno de los métodos existentes para la contención de derrames de hidrocarburos utilizados en la industria para prevenir y contener las pérdidas del fluido que puedan ocurrir durante las tareas de exploración y explotación.  Se trata de mantas confeccionadas con tela de algodón o sintética que permite el pasaje del hidrocarburo hacia el interior de la misma donde se encuentra el material absorbente oleofílico -orgánico o inorgánico-.  Deben ser colocadas en las locaciones -áreas de trabajo-  de los pozos, debajo de los equipos de perforación. (Fuente: www.iapg.org.ar).

[9] Art. 189 de la C.P. “Corresponde a la Cámara de Diputados:… 29:Dictar Leyes sobre fomento económico, bosques, turismo, navegación interior, minería, geología y energía, protección del ambiente y gestión sustentable de los recursos naturales”.

[9] Art. 12 de la C.P.: “Los Poderes públicos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, no podrán delegar sus atribuciones, ni los magistrados y funcionarios sus funciones bajo pena de nulidad. Ni unos ni otros podrán arrogarse, atribuirse ni ejercer más facultades que las expresamente acordadas por esta Constitución y las Leyes que reglamenten su ejercicio.”

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