DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Políticas y normativas en materia de energía con impacto en el ambiente

Por Marta Juliá y Agustin Roth

Las temáticas ambientales en las últimas décadas han tomado un lugar central en muchas de las agendas políticas de los países, con temas diversos, con la inclusión en escalas y niveles diferenciados, tanto aquellos referidos a problemáticas generales como en situaciones ambientales específicas.

En el caso de las políticas vinculadas a la energía nos interesa destacar breves aspectos relativos a la modalidad seguida en la formulación y ejecución de las mismas por parte del Estado ya que sus objetivos no fueron netamente ambientales, y demandan una aproximación a los sectores que han atendido, impulsado o regulado la problemática.

La tarea de abordar las políticas y normativas en energía desde una mirada ambiental supone una aproximación inicial como estrategia teórica y metodológica, que permita vincularla a las instancias de formulación y ejecución de las políticas públicas que pueden asociarse al tema, de tal manera que permitan describir el escenario actual, su complejidad y aportar a la comprensión de parte del mismo.

Para ello, debemos tomar en cuenta el contexto en el cual se crean áreas específicas para el desarrollo de las políticas sobre energía en Argentina, a qué sectores de la administración pública nacional se han asignado y cual es la vinculación con las áreas ambientales en su caso. Las políticas públicas son cada vez mas complejas, los contextos en que se manifiestan relacionan múltiples sectores, instituciones, marcos normativos y programas y acciones.

El cambio de gestión gubernamental nacional operado en diciembre de 2015, nos enfrenta con un nuevo diseño de la política en la administración pública nacional, donde se pueden observar diferentes modificaciones en la estructura institucional, creación de nuevos ministerios, cambios de áreas, etc.

El área del gobierno nacional encargada de ejecutar la política en energía se jerarquiza y se eleva a la categoría de Ministerio asociado a la minería, ambas áreas formaban parte como secretarias en el Ministerio de Planificación Federal, Inversión pública y Servicios.

En el Decreto Nº 13/15 se sustituyeron los artículos 1º y 9º de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438/92) y modificatorias, creando una nueva conformación ministerial y distribución de las competencias, dentro de las cuales, el ex Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, fue sustituido en sus funciones por diversas áreas de gobierno, resultando necesario reordenar las responsabilidades de las áreas involucradas, entre ellas la del Ministerio de Energía y Minería.

Breves referencias para una lectura ambiental del marco normativo de la energía

El marco normativo en materia energética es complejo ya que involucra una diversidad temática tanto en lo referido a los tipos de energías, las actividades conexas como a otros aspectos a partir de las cuales se toman medidas que inciden en la materia.

Existen un conjunto de normativas que provienen de distintas épocas, con objetivos diversos que han regulado la energía en general, cada uno de los tipos de energías, las actividades asociadas a su generación, transporte, distribución, y temas de gran impacto como tarifas, solo para mencionar algunos de los variados contenidos. Asimismo, existen normativas que tienen más vinculación con los aspectos ambientales

Entendemos que dichas expresiones normativas en relación a la energía representan un claro ejemplo de políticas públicas, las cuales constituyen un instrumento de gestión de suma trascendencia y dinamismo en la administración pública nacional. Dichos instrumentos permiten desarrollar e implementar en el territorio importantes acciones de Estado para solucionar problemas, producir cambios y dinamizar aspectos de la realidad social, económica y ambiental de una población determinada.

La gestión y regulación de la materia energética representa un gran desafío para el Estado, debido a su complejidad, relevancia y múltiples relaciones con la economía, el ambiente y la política.

Atento a que existe una gran cantidad de políticas energéticas plasmadas en normas y con la intención de tornar más organizada su lectura, hemos clasificado a las mismas según sus finalidades que exceden lo netamente energético y asociadas  al tema ambiental: a) Políticas enmarcadas en la lucha contra el cambio climático; b) Políticas de incentivo al desarrollo regional sustentable y c) Otras finalidades (Juliá y Roth, 2017)^[1].

La sistematización realizada en los tres ejes permite observar a grandes rasgos la multiplicidad de objetivos que exceden lo estrictamente energético y que por la particular complejidad, se vinculan con otras temáticas que son imprescindibles para el desarrollo de las actividades, acciones y proyectos en el tema. Ejemplificamos en cada categoría las normativas vinculadas.

Políticas enmarcadas en la lucha contra el cambio climático

El cambio climático representa uno de los mayores desafíos de nuestra era, y exige por parte de los Estados un fuerte compromiso en la adopción de políticas de mitigación que se traducen en una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera.

Una de las estrategias que el Estado puede adoptar es la promoción de las energías renovables, las cuales conforme el artículo 4, inciso a) de la Ley 26190 son aquellas fuentes de energía que no provienen del petróleo, gas o carbón y que suponen una menor contaminación y riesgo para el ambiente en el proceso de producción (energía eólica, solar, geotérmica, mareomotriz, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás). Es importante señalar que varios autores (Lanardonne, Maculus, Bourdieu, Galli)^[2] coinciden en remarcar que una de las ventajas de aplicar políticas de fomento para las energías renovables es la reducción de GEI.

En esta primera categoría, se puede mencionar a la Ley 26190, del año 2006, titulada: “Régimen de Fomento Nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía eléctrica”, modificada en 2015 por la Ley 27191, con políticas para modificar la matriz energética a corto y mediano plazo para el uso de fuentes renovables destinadas a producción de energía eléctrica. Este marco fue reglamentado por el decreto 531/2016 el Poder Ejecutivo Nacional.

Se destaca también que a través de la resolución 71/2016 del Ministerio de Energía y Minería de la Nación, se reguló el Plan RenovAR, con el fin de lograr la “incorporación al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), de nuevas ofertas de energía eléctrica de fuentes renovables, mediante procedimientos públicos y competitivos, a los efectos del cumplimiento de los objetivos fijados en el artículo 8° de la Ley 27191^[3].

Políticas de incentivo al desarrollo regional sustentable:

En esta segunda categoría, se destaca como ejemplo de una política energética con multiplicidad de finalidades a la Ley 26093, del año 2006, titulada: “Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentables de Biocombustibles” donde se busca promover la producción y el uso de biocombustibles en el territorio nacional. La ley adopta como estrategia de fomento la obligatoriedad de mezclar todo combustible líquido caracterizado como gasoil o diésel oil que se comercialice dentro del territorio nacional, con la especie de biocombustible denominada “biodiesel”, en un porcentaje del cinco por ciento (5%) como mínimo de este último; y que todo combustible líquido caracterizado como nafta que se comercialice dentro del territorio nacional, deberá ser mezclado con la especie de biocombustible denominada “bioetanol”, en un porcentaje del cinco por ciento (5%) (arts. 7 y 8)^[4].

c) Otras finalidades

Del análisis de otras políticas públicas expresadas en norma, se puede observar que surgen otras finalidades que nuevamente exceden lo propiamente energético. De esta manera, en la ya comentada Ley 26190, en su artículo 6 el legislador enumera ciertas políticas públicas entre la que destacamos el inciso b): “Coordinar con las universidades e institutos de investigación el desarrollo de tecnologías aplicables al aprovechamiento de las fuentes de energía renovables, en el marco de lo dispuesto por la ley 25467 de Ciencia, Tecnología e Innovación”. Esto se ve claramente en la política del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), ya que el mismo fija temas prioritarios para las convocatorias a becas, como por ejemplo en la convocatoria 2016 donde uno de los temas estratégicos era “Energías Renovables: Producción de hidrógeno, energías del mar, geotérmica, eólica y solar. Sistema de producción energética de pequeña escala, diseño y optimización de biodigestores. Biogás a partir de efluentes cloacales”.

Referencias a expresiones en la institucionalidad

Uno de los aspectos que interesa estudiar es cómo las gestiones gubernamentales deciden las modalidades en que van a estructurar la administración nacional, a partir de las cuales organizan las materias y sus prioridades en los espacios asignados para enfrentar los principales problemas ambientales.

En la gestión gubernamental actual (2015-2019) la Secretaría de Energía pasa al Ministerio de Energía y Minería como Secretaría de Energía Eléctrica, acompañada por la Secretaría de Recursos Hidrocarburíferos, Secretaría de Planeamiento Energético Estratégico y la Secretaría de Minería. El Ministerio queda conformado por cuatro Secretarias y trece Subsecretarías. Esta nueva estructura institucional asocia temáticas que se encontraban en otro Ministerio como Secretarías el caso de Energía y Minería, también se incorpora lo relativo a energía nuclear y otras energías alternativas.

Nos interesa destacar en particular la creación del Consejo Federal de la Energía por medio del Decreto 854/17, publicado en el Boletín Oficial el 26/10/17, en el ámbito del Ministerio de Energía y Minería. Las funciones, la composición y el objeto están establecidos en el Acuerdo Federal Energético, suscripto con fecha 20 de abril de 2017 que, como Anexo forma parte de la mencionada resolución.

La presidencia del Consejo la ejerce el Ministro de Energía y Minería y como suplente, el Secretario de Planeamiento Energético Estratégico del mismo Ministerio.

En el anexo del Decreto se encuentra el Acuerdo Federal Energético firmado por 20 jurisdicciones y la Nación, donde se acuerda sobre diferentes temáticas. En primer lugar establece la competencia, organización y conformación del Consejo Federal de la Energía, luego hace referencia en cada cláusula a: entes reguladores, empresas de servicios públicos, planeamiento energético, matriz energética, cambio climático, hidrocarburos, tarifas y precios de la energía, ahorro y eficiencia energética y aspectos tributarios.

Como todo Consejo, constituye un ámbito de discusión y consenso de las políticas en la materia por parte de las distintas jurisdicciones y la Nación. Ello lo convierte en una fuente de nuevas políticas consensuadas, del análisis de temáticas específicas, un lugar para identificar problemáticas que afectan a las jurisdicciones y un ámbito de discusión adecuado de las principales políticas energética. Asimismo, constituye un espacio de coordinación en donde, siguiendo a Ilari (2015, p. 125) “al coordinar los esfuerzos se logran resultados superiores a los conseguidos de manera independiente. A nivel público, se dice que estas relaciones generan un mayor grado de información, racionalización, eficacia y eficiencia al compartir los recursos disponibles, reducción de las brechas en la entrega de servicios, etc”^[5].

La observación de su funcionamiento es importante ya que podrán constatarse cuáles serán las políticas prioritarias en cada temática debatida y las modalidades en que se implementarán en el territorio.

Nos parece relevante observar y analizar el desarrollo de las políticas en materia de energía ya que una parte importante de las mismas tiene relación directa con las temáticas ambientales, tanto en su formulación normativa como en las modalidades en que se implementan institucional y administrativamente en  el territorio. De la lectura de las principales políticas energéticas plasmadas en normas surge con notoriedad la multiplicidad de finalidades que se persiguen lograr: no solo diversificar la matriz energética, sino también fomentar la producción sustentable, priorizar ciertas áreas de la investigación científica, reducir las emisiones de GEI a la atmósfera para mitigar el cambio climático, entre otros. Entendemos, siguiendo a Morin (1995)^[6], que esta característica de las políticas energéticas se debe principalmente a la complejidad que presenta la materia energética, la cual torna necesario el diseño y ejecución de políticas públicas que sean adecuadas para la efectiva gestión de este problema tan desafiante.

^[1] Julia, M.; Roth, A. (2017) Cambio Climático Y Episodios Extremos: Un Recorrido Por Las Políticas Públicas Ambientales De Mitigación Y Adaptación. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba. Vol. VIII Nº 1 Nueva Serie II ISSN 1850-9371

^[2] Lanardonne, T., Maculus, A., Bourdieu, C. La alternativa del biodiesel: cuando la solución proviene de la suma de las partes. Thomson Reuters. Cita Online: AP/DOC/1833/2013.

Galli Basualdo, M. Las energías renovables en la República Argentina. Las fuentes bioenergéticas vinculadas a la actividad agroindustrial. AÑO LXXXI Nº 57 Buenos Aires, Argentina – Jueves 23 de Marzo de 2017 Tomo La Ley 2017-B

^[3] El artículo 8 de la Ley 27181 establece principalmente que: “…cada sujeto obligado deberá alcanzar la incorporación mínima del ocho por ciento (8%) del total del consumo propio de energía eléctrica, con energía proveniente de las fuentes renovables, al 31 de diciembre de 2017, y del veinte por ciento (20%) al 31 de diciembre de 2025.”

^[4] Mediante decreto presidencial 543/2016 se ordenó modificar dicho porcentaje, y en la actualidad el porcentaje de mezcla obligatoria asciende al doce por ciento (12%) para bioetanol en su mezcla con las naftas de uso automotor a comercializarse en todo el territorio nacional.

^[5] Ilari, S. (2015) La Coordinación horizontal en la gestión pública latinoamericana. Universidad Nacional de Quilmes Editorial.

^[6] Morin, E. (1995). Introducción al Pensamiento Complejo. Barcelona: Gedisa.

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