DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

“El Principio de Supletoriedad de la Ley General del Ambiente y su efecto respecto de la Ley Nacional de Fauna”

Por Ariel Genovese

Introducción

El presente es un extracto del trabajo que presentamos en el marco del Concurso de Ponencias del V Congreso Argentino de Derecho Ambiental celebrado en la UBA los días 1 y 2 de diciembre de 2017^[1], oportunidad en la que se analizó el principio de supletoriedad previsto en el art. 3° de la Ley General del Ambiente 25.675 en relación a la ley nacional de fauna 22.421 y su decreto 666/97, destacando la necesidad de sancionar una ley nacional que regule los presupuestos mínimos del sistema ambiental fauna.

Ley General del Ambiente y la Regla de Supletoriedad. Leyes sectoriales anteriores y posteriores.

La Constitución Nacional, en el “párrafo federal” de la cláusula ambiental del art. 41, establece un novedoso sistema de reparto de competencias entre el Estado federal y las provincias, entendiendo que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones. El constituyente no ha hecho referencia a una codificación ambiental o a leyes generales reforzadas para ello, por lo que entre el derecho fundamental consagrado en el primer párrafo y las normas de desarrollo específicas, el legislador nacional ha recurrido a la sanción de una ley marco, una suerte de “puente” entre los arts. 41, 43 y 124 CN y el resto del sistema legislativo ambiental, adoptando un ingenioso mecanismo que le permite sustraerse a las reglas de hermenéutica clásica entre leyes generales y especiales, leyes anteriores y posteriores. No es diferente en jerarquía, sino en contenidos. Recordemos que en nuestro sistema jurídico la ley tiene un concepto unitario, una relación de horizontalidad entre sí.

Enseña Raul Brañez que es frecuente que en el campo ambiental se expidan leyes que presentan la naturaleza jurídica de una ley marco, denominándose así a los ordenamientos jurídicos que, al momento de regular el conjunto de protección al ambiente, no agotan el tema y dejan subsistentes los ordenamientos jurídicos preexistentes que versan sobre temas específicos. “…Las leyes marco, por decirlo así, se superponen a la legislación ambiental preexistente, modificándola mediante reglas generales sobre la materia, a cuyas prescripciones quedan por lo habitual subordinadas las reglas especiales contenidas en los ordenamientos jurídicos preexistentes, en el sentido que se aplican solo de manera supletoria. En otras palabras, las disposiciones de la ley marco prevalecen sobre las de las leyes especiales…”.

La Ley General del Ambiente es una ley reglamentaria del art. 41 CN, y a su vez marco, nuclear, de presupuestos mínimos, mixta, e investida de cierta rigidez, al ser de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional, con disposiciones de orden público que han de ser utilizadas para la interpretación y aplicación de la legislación específica -en el ámbito horizontal-, por lo que las restantes normas mantendrán su vigencia en cuanto no se opongan a sus principios y disposiciones.

José Esain señala que la ley marco logra “impermeabilidad” frente a derogaciones parciales por normas sectoriales, anteriores como posteriores, a través de la regla de la supletoriedad y por la centralización de las reglas hermenéuticas ambientales “…en una suerte de ley general como ley de interpretación y hermenéutica…”.

El principio de supletoriedad se encuentra consagrado en el artículo 3° de la LGA, que dispone que “La presente ley regirá? en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público, y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá? su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en esta”.

Este artículo establece la prioridad/prevalencia de los contenidos esenciales de la Ley General del Ambiente respecto a los de la legislación específica en la materia (leyes sectoriales), las que sólo se mantendrán vigentes en la medida en que no se opongan a dichos principios y contenidos fundamentales de la ley marco.  Del mismo artículo surge que las normas de la LGA tienen una doble función: aplicación e interpretación. Es decir que, por un lado, al ser la LGA una ley marco, trae una regla de supletoriedad directamente operativa con respecto a las leyes sectoriales anteriores (aplicación directa), pero con respecto a las leyes posteriores, en consonancia con el art. 4°, la misma muta en su dinámica y pasa a funcionar como pauta obligatoria de interpretación.

La Ley Nacional de Conservación de la Fauna y la Regla de la Supletoriedad.

Si bien nuestro ordenamiento cuenta con numerosas normas que hacen referencia a la fauna, tanto de carácter convencional como interno, nos detuvimos en la ley 22.421 sobre conservación de la fauna silvestre, ley de adhesión que presenta una naturaleza mixta (contiene normas locales, de fondo y federales). Se han logrado minuciosos análisis académicos de su articulado, aún a la luz de las consecuencias que la complementariedad legislativa en materia ambiental del art. 41 ha proyectado sobre él, pero encontramos que más allá de los esfuerzos interpretativos que respecto a su texto se pudieran realizar, resulta innegable que aún no se ha dado el verdadero salto normativo que permita desligar a la fauna del carácter de mero recurso natural, hacia su interpretación como un sistema ambiental en interrelación con sus pares flora, aire, suelo y agua, sobre el cual se proyectan actividades antrópicas.

La tarea de interpretar y aplicar las normas sectoriales con incidencia ambiental a la luz de la ley marco 25675 (con su regla de supletoriedad y hermenéutica), nos lleva a que, en caso de que dicha convivencia no fuere posible y dificulte al sistema, actividad o instrumento ambiental necesitado de regulación, se torne imperativo proponer al órgano legislativo la elaboración de nuevas leyes sectoriales al amparo del nuevo reparto de competencias establecido por el art. 41 de la CN, de forma tal de dotar a los operadores de herramientas de trabajo claras, concretas y eficaces, avanzando de tal forma en la implementación de políticas ambientales uniformes para todo el país.

Es que el tercer párrafo del art. 41 debe de ser interpretado en consonancia con el art. 124 último párrafo de la CN, como si fueran dos caras de la misma moneda en lo que a sistemas ambientales se refiere. Mientras que el segundo reconoce a las provincias el dominio originario de sus recursos naturales, el primero otorga al congreso de la nación la atribución de dictar las normas de presupuestos mínimos uniformes para todo el país, sin alterar las jurisdicciones locales – con más el mandato de optimización complementaria de las provincias-.

En el caso, y más allá de la vigencia del decreto ley 22.421, sus referencias ambientales y la variada legislación de cada provincia, surge evidente la necesidad de contar con una ley de presupuestos mínimos para el sistema fauna, básica y uniforme para todo el país, con definición del bien jurídicamente protegido, su declaración de interés público, objetivos, relevamiento de población, categorización de la fauna en función de su posibilidad de extinción, autoridades competentes y de aplicación, instrumentos de política y gestión aplicables (Evaluación de Impacto Ambiental y Ordenamiento Ambiental del Territorio), planes, programas, fondos ambientales, por sólo citar los extremos más relevantes.

Conclusiones

• Por efecto del art. 41 de la CN y del principio de supletoriedad previsto en el art. 3° de la LGA, en aquellos territorios provinciales que no han adherido al régimen de protección de la ley 22.421, la fauna silvestre no se encuentra desprotegida o en situación de desamparo legal, ya que justamente la LGA, por sus características (ley marco, de aplicación en todo el territorio nacional, revistiendo sus disposiciones el carácter de orden público, teniendo prevalencia en cuanto sus contenidos), se aplica a la protección de la fauna silvestre.
• Respecto a las provincias que adhirieron al régimen de la ley 22.421, nos encontramos frente a un supuesto de ley sectorial anterior, con las siguientes consecuencias: 1) las disposiciones de la ley 22.421 conservarán su vigencia en tanto y en cuanto sean compatibles con los principios y disposiciones de la ley LGA 25.675; 2) LGA les dará una cobertura ambiental y de presupuestos mínimos que ellas no tuvieron en la época de su sanción (1981); y 3) En este supuesto la LGA cumple una función de mecanismo armonizante.
• Recomendamos la sanción de una nueva ley nacional que prevea presupuestos mínimos para la fauna silvestre, la cual debe ser compatible con los principios y disposiciones de la LGA, y con el derecho internacional sobre la materia, el cual por imperativo del art. 75 inc. 22 1º párr. de la CN posee jerarquía supralegal.

 

 

^[1] Trabajo completo disponible en Revista de Derecho Ambiental nro. 49 Enero/Mayo 2017 ”Dossier V Congreso de Derecho Ambiental” Ed. Abeledo Perrot “El Principio de Supletoriedad de la Ley General del Ambiente y su efecto respecto de la Ley Nacional de Fauna”, por Gae Adobati, Nagma Robles Pellegrini, Juan C. Blanco, Juan F. Acosta y Ariel Genovese, integrantes del Grupo de Análisis en Derecho Ambiental, Dir. José Esain, UNMdP.

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