DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

¿Para qué sirve el Derecho Administrativo?

Por Juan Bautista Justo

El Derecho Administrativo es una rama de la ciencia jurídica que tiene por función diseñar y aplicar una serie de dispositivos teóricos concebidos para lograr dos objetivos básicos: a) asegurar el sometimiento del aparato administrativo estatal al Derecho, y; b) habilitar la acción unilateral de ese aparato administrativo. Viabilizar esa acción unilateral bajo ciertas coordenadas legales es el gran proyecto histórico de la disciplina.^[1]

El Derecho Administrativo existe, así, para garantizar que la actuación burocrática sea legal pero unilateral (para quien prioriza la juridicidad) o bien unilateral pero legal (para quien prioriza la autoridad). Desde su génesis, esta rama está atravesada por la tensión entre el reconocimiento y la limitación del poder del aparato burocrático. De una parte, en una sociedad pluralista como las modernas^[2] –donde las libertades civiles y políticas hacen que los conflictos de preferencias sean un dato natural y permanente de la vida en comunidad- el logro de objetivos colectivos sería imposible si cada persona contara con un poder de veto respecto de las decisiones que la autoridad pública adopta. Paralelamente, la Administración solo puede reclamar esa capacidad de imponerse –esa autoridad- si sus decisiones son susceptibles de ser referenciadas a una habilitación legal. Aun cuando la acción administrativa no puede depender del ok de los ciudadanos o de los tribunales, ella tampoco puede independizarse del marco jurídico que la encorseta.

La búsqueda de un equilibrio entre esas dos metas explica la existencia y contenido de cada uno de los institutos desarrollados en esta materia. En esencia, el método del Derecho Administrativo ha consistido en adaptar instituciones jurídicas generales^[3] -provenientes en su mayoría del Derecho Civil- a esos dos fines de juridicidad y unilateralidad, todo con miras a dotar de instrumentos, pero también de límites, al entramado de órganos burocráticos que constituyen una pieza clave de cualquier sociedad contemporánea.

Como se intenta ejemplificar en el Cuadro A, cada instituto del Derecho Administrativo contiene simultáneamente aspectos regulatorios encaminados a satisfacer el objetivo legalidad/juridicidad y otros orientados a hacer viable el obrar unilateral.

Cuadro A. Los fines del Derecho Administrativo en cada instituto de la disciplina

Categoría	Juridicidad	Acción unilateral
Acto Administrativo	Acto como declaración previa a la acción Vía de hecho Elementos del acto Vicios y nulidades Estabilidad Impugnabilidad	Presunción de legitimidad Ejecutividad Ejecutoriedad Revocación Caducidad
Contrato Administrativo	Desplazamiento de la autonomía de la voluntad Formalismo en la selección del co-contratante Formalismo en el contenido	Régimen exorbitante en la ejecución del contrato
Reglamento Administrativo	Jerarquía sub-legal del reglamento Publicación	Reglamentos Autónomos Reglamentos Ejecutivos Reglamentos de Necesidad y Urgencia Reglamentos Delegados Reglamentos de Promulgación Parcial de Leyes
Organización Administrativa	Separación entre la persona y el cargo Competencia	Imputabilidad Jerarquía Centralización / Descentralización Concentración / Desconcentración Tutela Administrativa
Responsabilidad del Estado	Superación del dogma de irresponsabilidad del Estado	Presupuestos Inejecutabilidad directa de las condenas
Servicio Público	Publicatio Regularidad en la prestación Uniformidad	Titularidad estatal de la actividad Continuidad Obligatoriedad
Poder de Policía	Base legal Límites constitucionales	Salubridad y moralidad Bienestar General Emergencia Permisos Autorizaciones Concesiones
Limitaciones administrativas	Base legal Indemnización	Restricciones Servidumbres Expropiación
Dominio Público	Inalienabilidad Imprescriptibilidad	Inembargabilidad Afectación y desafectación Dominio Privado del Estado Protección administrativa
Procedimiento Administrativo	Legalidad Debido proceso Informalismo Ausencia de cosa juzgada	Juez y Parte Oficialidad Verdad material Perentoriedad de los plazos recursivos Efecto no suspensivo de los recursos Irrevisabilidad del acto firme
Proceso Administrativo	Control judicial	Barreras de entrada al proceso Escrutinio débil Limitaciones a la eficacia de la actuación judicial

 

¿Por qué el Derecho Administrativo persigue esos fines de legalidad y unilateralidad y no otros? La respuesta está en las fuerzas históricas que enmarcaron la gestación de la disciplina.

El surgimiento del Derecho Administrativo moderno obedece, básicamente, al proceso de centralización del poder político que acompañó el nacimiento de los Estados nacionales luego de la caída del feudalismo. Ese proceso hizo necesaria la aparición y desarrollo de una burocracia que asegurara la homogeneidad de la acción gubernamental y el consiguiente desmantelamiento de los órdenes particulares propios de la etapa medieval.

Con el derrocamiento de las monarquías absolutas, la titularidad de ese poder quedaría residenciada en diferentes cuerpos representativos de la ciudadanía, erigiendo al aparato administrativo como brazo ejecutor de la ley. El nuevo paradigma de igualdad jurídica que motorizó la caída del Absolutismo implicó la absorción por parte del Estado de una serie de cometidos nuevos –relacionados con la regulación y las prestaciones públicas- y con ello condujo a un inédito crecimiento de su dimensión e incidencia en la gestión estatal. Ese aumento de la gravitación de la Administración hizo necesaria una gradual autonomización de su marco jurídico, moldeada en gran medida a partir de la lectura heterodoxa de la división de poderes, que permitía inmunizar a la organización frente al control judicial y dotarla de capacidad decisoria autónoma.

La estrategia del Derecho Administrativo responde a esas fuerzas históricas fundacionales. De un lado, la meta de sometimiento de la Administración al Derecho es el resultado de la sustitución de la titularidad del poder centralizado del monarca para su transferencia a cuerpos representativos, proceso que erige a la ley como sol del sistema y la Administración como mero brazo ejecutor. El primer objetivo del Derecho Administrativo responde a la estructura de poder imperante al momento de su surgimiento durante las revoluciones liberales de los siglos XVII y XVIII, en especial la Revolución Francesa. Esa estrategia consistía en desmantelar la concentración de poder propia del período absolutista. El poder público, en cualquiera de sus expresiones, debía someterse a la soberanía popular, que encontraba su máxima expresión en el Derecho. Por otro lado, la habilitación de la acción unilateral tiene reminiscencias en el proceso inicial de centralización del poder en las monarquías absolutas y luego en la expansión de los cometidos de la Administración, conjugado con la interpretación francesa de la división de poderes.

El saldo de la aparición de ese modelo de gestión gubernamental en occidente, conjugado con avances tecnológicos inéditos, es realmente impresionante. En dos siglos, la humanidad multiplicó por varias veces todos los indicadores de desarrollo de los 100.000 años previos de su historia. El PBI per cápita creció un 50% en casi 2000 años (del año 0 al 1820), pero se incrementó un 1000% en menos de 200 (de 1820 a 1990). La expectativa de vida pasó de 25 años a inicios del siglo XVIII a 72 años para los hombres y 74 para las mujeres en los años 70´ del siglo XX. La mortalidad infantil cayó de 250 por cada 1000 nacimientos a cerca de 20. La edad promedio de un hijo a la muerte de uno de sus progenitores pasó de los 14 años a los 44. A comienzos del siglo XX las tareas domésticas incluían acarrear 7 toneladas de carbón y 34.000 litros de agua cada año. La mayoría de las personas no tenían hace no más de un siglo agua corriente, desagües, ni energía eléctrica. La sola implantación de servicios de agua potable y saneamiento redujo a la mitad la mortalidad y elevó en 15 años la esperanza de vida. El servicio de salud hizo lo propio con la mortalidad infantil y de las mujeres en el parto. En pocas palabras, el mayor desarrollo de la historia humana.

Para eso sirve el Derecho Administrativo.

 

^[1] “El derecho administrativo se resuelve en un carácter instrumental para el Estado: se trata por ello de discernir hasta qué punto este instrumento sea eficiente y guarde congruencia con el fin perseguido. Por ello, la primera misión en este campo es el conocimiento de este fin” (Villar Palasí, José Luis, “La doctrina del acto confirmatorio”, Revista de Administración Pública, N° 8, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1958, p. 11).

^[2] “Toda sociedad contemporánea es necesariamente plural, esto es, compuesta por personas con diferentes preferencias, visiones del mundo, intereses, proyectos, ideas, etc.” (CSJN, Asociación Lucha por la Identidad Travesti Transexual, 2006, Fallos, 329:5266).

^[3] “La actuación de los organismos administrativos está regida por un sistema jurídico diferente, que se sustenta en principios propios, no compatibles con los de aplicación en materia de derecho común” (CSJN, Mónaco, 1986, Fallos, 308:1591).

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