Home / Area / DOCTRINA EN DOS PÁGINAS Diario Administrativo Nro 216- 23.10.2018


DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Las garantías en el procedimiento administrativo y la subsistencia de antiguos dogmas (Parte II)

Por Diego Ramiro Fuentes

El Derecho Administrativo sancionatorio, como Derecho Penal

Harto abundante ha sido el estudio de la relación del Derecho Administrativo con el Derecho Penal. Si bien la autonomía del primero respecto al segundo no resulta mayormente controvertida en doctrina, en cambio merece análisis la vinculación entre ambos universos jurídicos para la resolución de problemas concretos de importancia práctica[2] y porque, en definitiva, de esta relación pende la ponderación asignada por el Estado a las garantías y derechos de la persona.

La asimilación más nítida puede encontrarse en las potestades sancionatorias reconocidas a la Administración Pública –sanciones administrativas-. La mayoría de la doctrina considera al poder sancionatorio del estado, como derecho penal. Entre estos últimos, Fiorini reconoce a la potestad sancionadora como una actividad punitiva al regirse por los principios de derecho penal, diferenciándolo del poder de policía represivo –como expresión de la ejecutoriedad del acto administrativo, regulada por el Derecho Administrativo[3]. Entre los autores de corte penalista, Zaffaroni –al referirse al derecho de faltas-, es el más enfático en señalar que el derecho administrativo es derecho penal y por tanto debe respetar todas las garantías constitucionales sustanciales y procesales[4]. Desde la doctrina administrativista más contemporánea, Carlos Balbín enseña que el Derecho Administrativo se cruza especialmente con el Derecho Penal en el ámbito específico de las sanciones administrativas, y es aplicable en dos niveles: por un lado, los principios del Derecho Penal informan todo el régimen del Derecho Administrativo sancionador y, por otro, se recurrirá al primero en el caso no previsto mediante la aplicación analógica[5]. Con todo, se señala doctrinariamente que existen entre contravenciones y delitos, similitudes y diferencias, no existiendo una asimilación perfecta[6].

La aplicación concreta de tal dicotomía, no queda reservada a una mera clasificación doctrinaria o verborragia enciclopédica, sino que de ella depende la extensión de las prerrogativas exorbitantes de la Administración o autoridad Pública y el respeto a la libertad –o dignidad humana[7]-. Veremos someramente como esta disquisición doctrinaria se plasma en las concepciones de los precedentes en análisis.

En el plenario “Navarrine”, bajo el subterfugio de la naturaleza jurídica de la intervención mínima del Estado en el derecho penal y la amplia en el derecho administrativo (voto del Dr. Alemani), la especialización del vínculo entre autoridad estatal y los particulares sometidos a su fiscalización (voto del Dr. Duffy) o la categoría de individuos ejecutantes de una actividad específica (voto del Dr. Vincenti), la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo rechazó considerar las sanciones administrativas dentro de la esfera propia del derecho penal.

No obstante, desde el decisorio se desprende una serie de óbiters donde pueden encontrar anclaje las garantías procesales penales dentro del procedimiento administrativo. Así, pues, el juez Alemany en su voto acepta que “…ha de procurarse que en su ejercicio concreto –refiriéndose a la derecho administrativo sancionador- y en cuanto sea compatible con las singularidad de los fines y objetivos propios del régimen cuyo cumplimiento se trata de asegurar, que este último ofrezca similares o las mismas garantías que las que proporcionan los jueces y procesos penales…”.

El Juez Duffy, en tanto, indica que “…aunque el carácter disciplinario de las sanciones del Banco Central, impide encuadrarlas en el Derecho Criminal, es indudable que ellas comportan el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado. Esta peculiaridad trae aparejada, a su vez, la aplicación de determinadas garantías penales entre las que –sin duda- sobresale la defensa en juicio… pero también hace aplicable el instituto de la prescripción…” (Consid. 3). Finalmente el Dr. Vincenty centrando su análisis en la duración razonable del plazo-, especifica que “…se debe tener presente que el procedimiento administrativo para establecer responsabilidades y sanciones por infracciones a las normas que regulan la actividad financiera y cambiaria, debe desarrollarse en tiempo oportuno. Esto significa que, si bien se debe atender a la complejidad y características propias de la actividad, también se debe respetar el derecho de los sumariados a obtener una decisión en un plazo razonable…” (Consid. 1).

En “Losicer”, la Corte, no entra a considerar la sustancia penal o no del derecho administrativo sancionador (incluso reconoce que sanciones como las aplicadas por el Banco Central, fueron calificadas en otras oportunidades como de carácter disciplinario y no penal). Más bien, el Tribunal se centra en ponderar las garantías que nuclean al proceso, basándose en el Derecho Internacional de Derechos Humanos. En consecuencia, analiza la garantía de defensa en juicio (art. 18 CN) y el derecho a obtener una decisión en el “plazo razonable” (inc. 1, Art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), estableciendo que, “El artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional… obliga a tener en cuenta que el art. 8 inc. 1 del Pacto de San José de Costa Rica … prescribe no sólo el derecho a ser oído sino también el de ejercer tal derecho con las debidas garantías y dentro del plazo razonable; y a su vez, el Artículo 25 al consagrar la protección judicial, asegura la tutela judicial efectiva contra cualquier acto que viole derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Nacional, la ley o la Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales” (Consid. 6) y que “…el derecho a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones previas, resulta ser un corolario del derecho de defensa en juicio consagrado en el Artículo 18 de la Constitución Nacional…” (Consid. 7).

En esa línea superadora, destaca -con apoyo en “Baena” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos- que el carácter administrativo del procedimiento sumarial no es impedimento para la aplicación de estos principios, en tanto en un Estado de Derecho las garantías del art. 8 CADH, mal pueden limitarse solamente al Poder Judicial, sino que deben respetarse por todo órgano o autoridad pública al que le hubieren sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales (Consid. 8).

Se rescata la aplicación de los derechos y garantías constitucionales por parte de todos los poderes que conforman al Estado[8], y –particularmente para el poder ejecutivo-

 

 

[1] Abogado. Profesor de Derecho de los Recursos Naturales en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (Universidad Nacional del Comahue). Especialista en Derecho Administrativo.

[2] GORDILLO Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Cap. VIII, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2003.

[3] FIORINI, Bartolomé, “Manual de Derecho Administrativo”, p. 645 Ed. La Ley, Buenos Aires, 1968

[4] ZAFFARONI, Eugenio, “Derecho Penal, Parte General”, Ed. Ediar S.A. Buenos Aires, 2000

[5] BALBÍN Carlos F., “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, p. 283, Buenos Aires, 2011, Ed. La Ley

[6] Un didáctico aporte lo ofrece en tal sentido el Dr. Buteler, al destacar entre los aspectos comunes, que las sanciones administrativas como las penas, poseen carácter represivo de conductas tipificadas como ilícitas  -habida cuenta que ambas son producto del desenvolvimiento del ius punendi estatal, y que la diferencia entre delito y contravención es meramente cuantitativa ya que son parte del mismo ius puniendi estatal-, y que entre las diferencias: 1) Las sanciones penales tienen un fin eminentemente represivo, mientras que las administrativas representan un factor coercitivo para el cumplimiento de un ordenamiento administrativo; 2) La sanción administrativa es plasmada en un acto e impuesta por una autoridad pública sujeta a instrucciones políticas; el delito se impone por un tribunal independiente e imparcial luego de un proceso judicial; 3) El aspecto subjetivo no gravita en las contravenciones como en el delito y por tal motivo se dice la contravención es objetiva y el delito subjetivo, etc.; BUTELER, Alfonso, “Límites a la potestad sancionatoria de la administración”, publicado en “Doctrina Judicial”, Ed. La Ley, 16/03/2012, Buenos Aires

[7] El profesor Cassagne, enseña que “…la ecuación actual del Derecho Administrativo, diríamos que ya no gira exclusivamente en torno del equilibrio entre autoridad y libertad que, por cierto hay que seguir manteniendo a rajatabla, sino entre el poder público y la dignidad humana…”, CASSAGNE, Juan Carlos, “Proyección de los principios generales al acto administrativo”, Ed. La Ley, 18/06/2012.

[8] En el precedente “Vizzoti” (Fallos: 327:3677) ya el Tribunal había sostenido respecto a los derechos sociales que “el mandato que expresa el tantas veces citado artículo 14 bis se dirige primordialmente al legislador, pero su cumplimiento atañe asimismo a los restantes poderes públicos, los cuales, dentro de la órbita de sus respectivas competencias, deben hacer prevalecer el espíritu protector que anima a dicho precepto”.

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