DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

Los derechos fundamentales del usuario de servicios públicos

Por Juan Bautista Justo

La República Argentina cuenta con una tradición centenaria en materia de regulación de actividades económicas directamente relacionadas con el bienestar general de la población, que ha dado lugar a la gradual consolidación de una serie de principios regulatorios claves para su desarrollo. El núcleo de esos principios, de igual modo a lo sucedido en Estados Unidos y Europa Occidental, estriba en el fuerte interés público involucrado en la actividad, el cual da lugar a una serie de reglas jurídicas caracterizadas por la intensificación de las potestades estatales de intervención y la consiguiente limitación del margen de actuación de la empresa prestadora.^[1]

Como resultado de lo anterior, la prestación de una actividad calificada como servicio público supone para la empresa que decide hacerlo el sometimiento a un régimen jurídico específico que conlleva obligaciones adicionales a las que pesan genéricamente sobre el resto de las compañías.^[2] Ello se acentúa si el servicio involucra un monopolio natural o legal.

Esas obligaciones se ven materializadas en todos los planos de la relación entre el Estado, el prestador y los usuarios, encontrando su síntesis en los principios de continuidad, regularidad, generalidad y obligatoriedad que justifican la existencia de un marco regulatorio especial. Todo el régimen de la actividad se estructura para satisfacer esos objetivos mediante institutos tales como la titularidad estatal del servicio, la delegación transitoria de su prestación a través de la figura del contrato administrativo de concesión de servicio público o la presencia de una serie de potestades en cabeza del concedente (ius variandi, dirección y control) y del regulador (capacidades reglamentarias, fiscalizadoras y jurisdiccionales). A ello se suman la actuación del concesionario “por riesgo y ventura”; la interpretación restrictiva de los privilegios y la potestad tarifaria en cabeza del Estado.

El denominador común de todas esas reglas pasa por el rol preponderante que la doctrina del servicio público confiere al Estado y el papel de colaboración asignado al prestador. La presencia de un interés público involucrado en la actividad como fuente de las potestades estatales de regulación y la consiguiente limitación del margen de acción de los prestadores forma parte, así, del acervo histórico más consolidado del derecho argentino.

Paralelamente, todos esos principios clásicos se han visto actualizados y ratificados por el art. 42 de la Constitución Nacional luego de su reforma de 1994. Esa disposición es el resultado de un proceso evolutivo de especificación de ciertos derechos^[3] que ya se produjo en su momento con los derechos de segunda generación y que -en términos generales- responde al reconocimiento de situaciones de desigualdad real que merecían un tratamiento constitucional expreso.

A partir de esa necesidad –similar en esencia a la que en su momento llevó a la sanción del art. 14 bis- es posible identificar en el art. 42 el propósito de abordar un vínculo determinado, como es la prestación de un servicio público, para reconocer en él a un grupo vulnerable merecedor de una tutela constitucional específica, que son los usuarios. La protección diferencial dispensada a ese grupo tiene por obligado puntual a la otra parte de la relación, es decir al prestador de dichos servicios, quien ve de esa forma limitados los derechos que el art. 14 de la Constitución le reconoce.

Como ha explicado la Corte Federal, la reforma constitucional de 1994 dio lugar a un cambio cualitativo en la situación de los consumidores y usuarios, pues implicó “el reconocimiento por parte del derecho constitucional de las hondas desigualdades inmanentes al mercado y al consumo, dada la asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades humanas”.^[4]

Indica el Alto Tribunal que “Estas condiciones fueron advertidas por el Constituyente, al consagrar en los artículos 42 y 43 de la Ley Suprema herramientas definidas, destinadas a proteger a los consumidores y usuarios de las consecuencias del desequilibrio antes explicado, incorporando mandatos imperativos de orden sustancial en cabeza de aquellos y del Estado (calidad de bienes y servicios, preservación de la salud y seguridad; información adecuada y veraz; libertad de elección; y condiciones de trato equitativa y digno); también de orden participativos, como el derecho reconocido en cabeza de los usuarios, con particular referencia al control en materia de servicios públicos; y, como otra imprescindible cara, la consagración de un derecho a una jurisdicción propia en favor de consumidores y usuarios, con el reconocimiento de actores procesales atípicos en defensa de sus derechos como son el Defensor del Pueblo y las organizaciones no gubernamentales de usuarios y consumidores, la disponibilidad de la vía del amparo y el otorgamiento a esas instancias de efectos expansivos para que sus decisiones alcancen a todos los integrantes del mismo colectivo”.^[5]

En resumidas cuentas, “los usuarios y consumidores son sujetos particularmente vulnerables a los que el constituyente decidió proteger de modo especial”.^[6]

Pues bien, la consagración de los derechos del usuario en el plano constitucional determina que el mismo se encuentre en la posición de exigir a la Administración, y en su caso al prestador diferentes conductas. Por una parte, la norma prevé un piso básico de tutela que resulta común a todos los consumidores y usuarios de cualquier tipo de servicio, consistente en la protección de la salud, seguridad e intereses económicos, el derecho a una información adecuada y veraz, a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. Paralelamente, la cláusula constitucional establece que la legislación debe prever procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos.

Respecto de los usuarios de los servicios públicos, el art. 42 especifica el derecho a exigir la calidad y eficiencia de los mismos, a contar con marcos regulatorios que se encuentren establecidos legalmente y que prevean –con carácter de necesaria- la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias  interesadas en los organismos de control.

De esa forma, el art. 42 establece un plus de protección del usuario del servicio público, operando la normativa genérica de defensa del consumidor como un piso mínimo frente a aquel. Ese plus se traduce en determinadas garantías sustanciales y orgánicas, tales como la calidad y eficiencia del servicio como estándar jurídicamente exigible, el carácter legal –en sentido formal- del marco regulatorio y la necesaria participación de los usuarios en los organismos de control.

Esos mandatos constitucionales impregnan de un nuevo contenido a los tradicionales caracteres del servicio público, a la luz de los cuales debe leerse los marcos regulatorios. Tales principios constituyen la piedra angular del sistema y su importancia radica en que se tornan plenamente operativos desde el momento en que determinada actividad pasa a ser calificada como servicio público, determinando así una serie de obligaciones y potestades para los prestadores, así como para los usuarios.

 

 

^[1] CSJN, Gómez, 1926, Fallos, 146:207; Ventafridda, 1939, Fallos, 184:311; Maruba SCA, 1998, Fallos, 321:1784; Fallos 136:172, 146:207, 221:731, 188:247, 183:429, 189:272, 316:2865, 330:4564, entre otros.

^[2] USSC, Munn v. Illinois, 94 U.S. 113 (1876).

^[3] Salomoni, Jorge L., Teoría General de los Servicios Públicos, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999, p. 398; Bobbio, Norberto, El tiempo de los derechos, Sistema, Madrid, 1991, p. 109.

^[4] CSJN, CEPIS, 2016, Fallos, 339:1077.

^[5] CSJN, CEPIS, cit.

^[6] CSJN, Ledesma, 2008, Fallos, 331:819; Unión de Usuarios y Consumidores, 2014, Fallos, 337:790; Prevención, 2017, Fallos, 340:172, entre otros.

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