Derecho Para Innovar
La revocación del contrato administrativo por cambio de las circunstancias
Por Sofía Lourdes Bonel Tozzi- Introducción
En el presente trabajo analizaremos la potestad revocatoria de la administración sobre los contratos administrativos, focalizándonos sobre las razones que pueden dar lugar a la revocación a partir de la conceptualización del contrato como un acto administrativo. En este sentido, si se considera el contrato como un tipo de acto administrativo, entendido éste en su acepción más amplia, a él se aplican las normas que –hoy podríamos entender– conforman el régimen general del acto administrativo. La modificación de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos a partir del Decreto N° 1023/2001 abona esta postura, al disponer en el último párrafo del art. 7 inc. f) del título II de la mentada ley la aplicación directa de la norma respecto de los contratos.
En este contexto, nos proponemos analizar de manera específica el caso de la revocación originada en una modificación en la situación de hecho que dio lugar a la contratación ¿Qué sucede cuando, con el paso del tiempo, la plataforma fáctica que justificaba la contratación se modifica de modo relevante? ¿Cómo se debe evaluar esa relevancia? Configurado este supuesto, ¿La revocación encontraría justificativo en el mérito, oportunidad o conveniencia o estaría justificada por haberse convertido el acto en ilegítimo?
Nuestra hipótesis analítica es que se consolidaría un supuesto de ilegitimidad sobreviniente del contrato. Consideramos que ello sería así porque, con posterioridad al nacimiento del contrato, la causa que lo fundaba ya no sería tal, es decir, los antecedentes de hecho cambiaron y la situación actual ya no justifica esa contratación; de manera que ella ya no sirve para la concreción del interés público.
- Revocación del contrato ante el cambio de la plataforma fáctica
A continuación, analizaremos si la revocación de un contrato administrativo –y, por consiguiente, de todos los actos administrativos que consolidaron su iter formativo– ante el cambio de las circunstancias de hecho relevantes constituye una hipótesis de valoración del mérito, oportunidad o conveniencia o bien un supuesto de ilegitimidad sobreviniente.
La importancia de la cuestión no es menor. El impacto trascendente de la distinción opera en la esfera de control de la actividad de la administración. Ese control difiere en cuanto a las facultades judiciales sobre el acto administrativo revocado y el revocatorio, así como en la determinación de la responsabilidad del funcionario público. En primer lugar, difiere la operación a realizar por la autoridad; en segundo lugar, el vínculo existente entre el mandato normativo y la concreción administrativa. En este sentido, en un caso la norma habilita al órgano a valorar y ponderar el curso de acción que más se ajuste a la concreción del interés público; en el otro, la norma le impone un deber de revocar a la autoridad. En este caso, el legislador ya realizó esa ponderación y consideró que, ante la irregularidad del acto, el curso de acción correspondiente es la revocación.
En cuanto a la primera cuestión, relativa a la operación realizada por la autoridad, existen múltiples posturas. Algunos sostienen que sólo el cambio de las circunstancias de hecho puede dar lugar a este tipo de revocación; otros consideran que también puede hacerlo su diferente valoración. En esta segunda posición se encuadran las opiniones de Comadira, para quien “Se trata de la extinción del acto administrativo dispuesta por la propia Administración Pública con el fin de adaptar su accionar a las nuevas circunstancias de hecho -diferentes de las apreciadas originariamente-, a la nueva valoración de estas últimas, o a las actuales exigencias del interés público.” En similar sentido, Marienhoff ha sostenido que “Tratándose de revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, el cambio de criterio podrá actuar como fundamento de la revocación, siempre y cuando tal cambio de criterio responda a nuevas situaciones de hecho que justifiquen la adopción de nuevos y actuales métodos o sistemas para la mejor satisfacción del interés público. Pero el sólo cambio de criterio, sin que simultáneamente exista un cambio en la situación de hecho, no autoriza la revocación del acto por razones de oportunidad. Lo contrario implicaría consagrar la arbitrariedad”.
En el razonamiento de ambos autores aparece la cuestión en torno a si el cambio de valoración debe conjugarse con un cambio en los hechos que lo justifique. Estimamos que el abordaje correcto es aquel que desestima la revocación arbitraria; en ello, todos estaríamos dispuestos a acordar. Pero si ese es el límite, no se sigue la necesaria modificación de las circunstancias de hecho. El extremo imprescindible es que la transformación esté fundada y ese fundamento puede residir en consideraciones de distinta índole. En relación con ello señala Comadira: “cuando se admite la posibilidad de la revocación por el cambio de apreciación de las autoridades administrativas -sin mediar mutación de las circunstancias de hecho iniciales-, se lo hace en la inteligencia de que ‘es necesario, sin embargo, que no se trate de un mero capricho o arbitrio para favorecer fines particulares’ (Olguín Juárez).”
Ante este panorama, consideramos que el cambio de los antecedentes de hecho de un contrato da lugar a su revocación por haberse convertido en ilegítimo y no configura un supuesto de ponderación del mérito, la oportunidad o la conveniencia. La postura sostenida se justifica en el entendimiento del contrato como acto administrativo que debe reunir determinados requisitos esenciales para su validez. Uno de ellos es la causa como antecedente de hecho y de derecho que torna necesario el objeto del acto para alcanzar su fin específico. Así, si tal plataforma fáctica se modifica de manera que el hecho que hacía necesaria la contratación desaparece, la causa como antecedente de hecho del acto cae. Ello determina la ausencia de un elemento esencial, lo que acarrea la irregularidad del acto: Ya no estaríamos ante un acto válido.
Por otro lado, el control judicial sobre la actividad administrativa difiere y es más extenso en el caso de la revocación por ilegitimidad. Así, el juez debería ceñirse a un control estricto sobre la trascendencia de la transformación en el plano fáctico. Esto implica que ella debería ser determinante para que se configure el supuesto planteado, atento al minucioso cuidado que debe observarse por evitar la sustitución de la función administrativa.
Resulta determinante para la procedencia de la conclusión abonada que la premisa sea un cambio trascendente en los hechos, y sobre ello podría objetarse ¿Cómo se evalúa tal trascendencia? Entendemos que ello deberá discernirse desde la relación que debe mediar entre la causa, el objeto y el fin del acto. Así, si el objeto, una vez variado el antecedente fáctico, continúa teniendo base, el cambio no habrá sido trascendente; por el contrario, si la transformación priva de sustento al objeto del acto de manera que éste ya no cumple con su fin específico, nos encontraremos ante el supuesto de trascendencia que torna ilegítimo al contrato. Por consiguiente, el cambio de circunstancias de hecho podría dar lugar a la revocación por mérito, oportunidad o conveniencia cuando tal transformación no haya sido determinante.
A los fines ilustrativos, exponemos un ejemplo. En primer lugar, consideremos que la gripe en la provincia de Mendoza presenta un impacto del 27% en su tasa de mortalidad y existe un único medicamento XX que cura el virus. Como consecuencia, se celebra un contrato de suministro del medicamento XX entre la empresa que lo produce y el ministerio de salud de la provincia para la provisión en los hospitales públicos por un plazo de 5 años. En el transcurso del segundo año, como consecuencia de un temporal de frío extremo, el virus muta y el medicamento ya no logra la cura sino que evita los síntomas. En tal caso, el medicamento XX ya no es curativo, con lo cual el objeto del contrato –la provisión de un medicamento curativo- ya no tiene causa como antecedente de hecho, pues el virus ha mutado y el medicamento no es curativo a su respecto.
Sin embargo, podría presentarse el caso de que, en el transcurso del segundo año del contrato, se descubra un medicamento YY que cura el mal en un 30% menos de tiempo y tiene un mayor costo. En este contexto, la autoridad administrativa podría considerar que resulta prioritaria la cura de la enfermedad en menor plazo y que se encuentra justificado el destino de mayor presupuesto a esos fines. O bien la autoridad administrativa podría ponderar la necesidad de arreglar las cloacas en una calle principal que presenta riesgo de hundimiento y, por tanto, destinar presupuesto a ello y continuar adquiriendo el medicamento de menor costo con un resultado curativo más lento. En este caso, es observable que el antecedente fáctico del contrato se ha modificado de manera intrascendente porque la causa del contrato no se pierde.
En esta línea argumentativa, el cambio de las circunstancias de hecho relevantes impone a la administración el deber de revocar porque el contrato se ha tornado ilegítimo, dado que su causa de hecho ya no justifica el objeto del contrato y, por tanto, no atiende al interés público. La relevancia de tal transformación se evaluará conforme la relación que debe regir entre los elementos causa, objeto y fin del acto administrativo, contemplado este en sentido amplio –abarcativo– del contrato.
- Algunas conclusiones parciales
A partir del interrogante que guió el presente trabajo, nos propusimos investigar los posibles encuadres jurídicos de la revocación de un contrato ante el cambio de la plataforma fáctica que lo hizo necesario. En este contexto, abordamos dos figuras jurídicas diferentes y evaluamos el impacto de la distinción en el plano del control de la actividad administrativa.
A partir del desarrollo expuesto, se consolida un concepto del mérito, oportunidad o conveniencia como un ámbito necesariamente vinculado a la valoración y ponderación de la administración; el cambio de las circunstancias fácticas sólo queda incluido en éste si es intrascendente. En este sentido, la revocación de un contrato ante la transformación de la situación de hecho relevante sería por razones de ilegitimidad sobreviniente. Así, se abordó el impacto que ello tiene sobre los efectos de la revocación y sobre el control de la actividad administrativa. Ambas tesituras abren espacios de análisis para futuros estudios.
En conclusión, consideramos que el presente análisis funciona como un disparador de interrogantes e inquietudes que podría dar lugar a importantes impactos en los ámbitos señalados. Por eso estimamos que permitirá ahondar, desde un punto de mira específico, algunos puntos trabajados en extenso por la doctrina.
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