DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

El presupuesto en los gobiernos subnacionales de Argentina. Una perspectiva de Derechos Humanos (Parte II)

Por Santiago Barbarán

I. Presupuesto y Derechos Humanos

Nuestro país tiene graves desequilibrios. En el 1% de su territorio vive casi un tercio de su población. Sumado a ello, la concentración de actividades productivas en las provincias de Córdoba, Santa Fe, Mendoza, la ciudad y la Provincia de Buenos Aires, impiden realizar políticas públicas de manera homogénea. Es decir, cada Provincia y Municipio responde a características propias que no pueden ser asimiladas al resto.

Como bien expresa Corti^[1], existe una relación inescindible entre el presupuesto y los derechos fundamentales, no solamente enfocada en los recursos, cuestión que abordaba la teoría clásica sino también en el aspecto de los gastos. En tal sentido, el derecho financiero como rama de la ciencia jurídica que prevé los modos en que se financia lo establecido en la Constitución resulta fundamental. En este punto, la deuda que los poderes constituidos tienen con respecto a la falta de sanción del sistema de Coparticipación federal constituye una falta grave. (Cláusula transitoria sexta CN). Así lo expresó nuestra Corte Suprema en el fallo Municipalidad de la Rioja contra Provincia de la Rioja^[2].

El presupuesto es mucho más que la ley de leyes, frase vacía que se dice en las aulas de derecho. Implica el reconocimiento de la situación financiera actual del Estado y el compromiso con las distintas políticas públicas que se van a llevar a cabo en un tiempo determinado. Sumado a ello, la falta de avance en la cuestión de la Coparticipación hace que podamos estar ante “un estado inconstitucional de las cosas”, como lo expresó la Corte Colombiana^[3] en el caso de los desplazados. Dicho tribunal estableció como requisitos una vulneración masiva de derechos, una prolongada omisión de las autoridades públicas, el no dictado de las medidas legislativas, presupuestarias que sean necesarias para la lesión de los derechos, la existencia de un problema social cuya solución compromete a varias entidades públicas y si  todas las personas afectadas acudieran a la vía judicial se produciría una mayor congestión judicial.

Si bien en ese caso existen características propias, podría llegar a asimilarse a la situación de nuestro país, donde una gran cantidad de personas ven afectados sus DESC y existe una omisión prolongada de las autoridades públicas para la sanción de la ley de coparticipación, lo que en definitiva, repercute en la calidad de vida de muchas personas.

II. Conflicto de derechos

Chaparro y Castro Araujo^[4] sostienen que entre el presupuesto y los derechos existe una relación instrumental pues a través de él se financian derechos con recursos públicos, y una relación de fundamentación puesto que el gasto público halla su justificación principal, aunque no la única, en la promoción de derechos. Una vez que se reconoce esta relación de doble vía, se defiende la necesidad de adoptar una perspectiva integrada entre derechos humanos y política fiscal que evite caer en dos excesos: el garantismo abstracto y el reduccionismo fiscal.

El garantismo abstracto se caracteriza por trivializar la relación instrumental. Un ejemplo de ello podría ser la falta de atención en el nivel de gasto en empleados públicos que tiene un determinado gobierno. Nos centramos en los empleados públicos puesto que constituye el principal gasto que tienen los gobiernos subnacionales. Sin desmerecer su trabajo, pues la Administración requiere de personal para su funcionamiento. Por su parte, el reduccionismo fiscal pretende desconocer la relación de fundamentación entre presupuesto y derechos humanos. Es decir, no se fija en qué se gasta sino simplemente en el resultado.

En ese sentido, como expresan Holmes y Sunstein^[5], todos los derechos que consagra el orden jurídico implican costos. Más aún, no sólo los derechos sociales requieren mecanismos institucionales. Todos los derechos son positivos y requieren un financiamiento por parte del Estado.

En Argentina, el Estado Federal concentra la recaudación de impuestos (centralismos de caja) y sumado a ello, muchas competencias se trasladaron a las provincias (educación, salud, entre otras), lo que termina afectando las cuentas provinciales.

Por otro lado, Chaparro y Castro Araujo señalan tres problemas de las democracias modernas que pueden afectar la resolución de conflictos en torno a los DESC. Ellos son los siguientes: a) Ausencia información: la falta de publicación y desagregación de los datos presupuestarios; b) Mayor representación política: Aquellos grupos que alcanzan una mayor representación política en las legislaturas, suelen tener un mayor poder de presión para la concreción de políticas públicas que los beneficie, y; c) Problema agente -principal: los intereses de los gobernantes son contrarios a los del pueblo que los elige. Estos problemas son similares a los que tenemos en Argentina. Solo recientemente se aprobó a nivel federal una ley de acceso a la información N° 27.275. Igualmente, se requiere instrumentar medidas similares a nivel subnacional, en la Provincia de Córdoba existe la ley N° 8.803.

Paralelamente, a fin de atemperar estas situaciones puede pensarse organismos institucionales que sirvan para canalizar los reclamos sociales y que cuenten con autonomía presupuestaria. Por ejemplo, el asesoramiento en Derechos Humanos en grupos específicos de riesgo. De igual manera, el poder judicial debe tener un mayor control sobre las medidas que llevan adelante los otros poderes tener una posición proactiva en la resolución de conflictos.

III. Conclusiones y propuestas

Como siempre el primer paso es reconocer el problema. La situación en las Provincias y Municipios de Argentina es muy complicada. Parte de la población demanda la satisfacción de DESC pero también el Estado tiene graves restricciones presupuestarias para atender estos problemas. La realidad que atraviesan muchas Provincias y Municipios argentinos es dura. En especial, en aquellos sectores alejados de los grandes centros urbanos y fuera de la región de la Pampa húmeda. En ese sentido, resulta fundamental el cumplimiento de la Constitución Nacional y sancionar un nuevo régimen de coparticipación.

Debe haber un debate entre todos los actores sociales, sindicatos, ONGs, clase política, poder judicial, empresas, entre otros, a fin de empezar a delinear un orden de prioridades en cuanto a los DESC, cumpliendo lo dispuesto en el Preámbulo de la CN. Esto se debe dar tanto en el ámbito local, como a  nivel federal. Es decir, debe haber un acuerdo a fin de delinear cuántos recursos tomará el Estado de los privados para su funcionamiento, y cómo gastará los mismos. Resulta sumamente injusto que la población pague en su conjunto impuestos para solamente solventar la planta permanente del Estado.

Para ello, se requiere un gran acuerdo nacional no sólo entre todas las fuerzas políticas, pues algunas actualmente son gobierno y otras, oposición pero en un futuro puede ser al revés. Asimismo, los sindicatos también deben formar parte del acuerdo a fin de salvaguardar los derechos de los trabajadores, las cámaras empresarias deben intervenir pues las empresas son las que crean valor en la sociedad y generan empleo.

Las herramientas de control del Poder Judicial son muy importantes para el correcto funcionamiento del sistema, pero son soluciones posteriores a la afectación de derechos. Por ello, consideramos que el debate debe ser previo y como una prioridad de dónde queremos ir como sociedad.

En tal sentido, dejamos una serie de políticas públicas que debería ser necesario que se implemente a fin de poder afrontar los desafíos en materia de Derechos Humanos:

1. a) Leyes de acceso a la información, con la mayor amplitud posible de legitimación.
2. b) Información presupuestaria lo más amplia posible en la web, con desagregación de datos.
3. c) Capacitación de empleados públicos e igualdad de acceso a todos los poderes del Estado.
4. d) Generación de empleo privado, pues el empleo público constituye un fuerte componente del gasto presupuestario Provincial y Municipal.
5. e) Sanción de Ley coparticipación Federal y en las Provincias donde aún no se han sancionado, siguiendo los lineamientos de la CN.
6. f) Limitación de gastos en empleados públicos, a través de leyes.
7. g) Acuerdo social con sindicatos, partidos políticos y empresas para el cumplimiento de los objetivos propuestos. 

^[1] Corti, Horacio (2007) Derecho Constitucional Presupuestario, Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot, pág. 2.

^[2] “Intendente Municipal Capital s/ amparo”, 11 de noviembre de 2014.

^[3] Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional.

^[4] Sergio Chaparro Hernández & Andrés Castro Araújo (2016) Presupuesto, derechos humanos y poder judicial: hacia una perspectiva integrada, ACIJ.

^[5] Holmes, Stephen, y Sunstein, Cass: The costs of rights. Why liberty depends on taxes. Norton & Company, New York, 1999.

DESCARGAR ARTÍCULO