DOCTRINA EN DOS PÁGINAS

El presupuesto en los gobiernos subnacionales de Argentina. Una perspectiva de Derechos Humanos (Parte I)

Por Santiago Barbarán

Introducción

La calidad institucional no constituye un fin en sí mismo. Las instituciones se encuentran al servicio de la persona humana. Las personas nos damos instituciones a fin de poder vivir en sociedad procurando resolver los conflictos sin violencia y mejorando las condiciones de vida de todos.

Ese es el sentido del preámbulo de la Constitución Nacional (CN) cuando expresa: “…con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer la defensa común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino…”

Es decir, el constituyente reconoce que los objetivos de la organización nacional tienen como fin ulterior garantizar esos beneficios a los habitantes de la Argentina, a quienes los sucedimos y a todos aquellos que deseen vivir en nuestro país. Propósitos muy nobles loables surgen de ese preámbulo.

En este trabajo procuramos mostrar la relación instrumental que existe entre el presupuesto y los derechos sociales en las Provincias y Municipios Argentinos.

Los gobiernos subnacionales de la República Argentina, Provincias y Municipios, tienen fuertemente comprometido su presupuesto, razón por la cual su capacidad para satisfacer la demanda de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) es limitada, lo cual termina repercutiendo en la vida de muchos habitantes de nuestro país.

Analizaremos la situación problemática propondremos algunas medidas que puedan servir a fin de mejorar esta situación.

Breve repaso histórico

La República Argentina declaró su independencia del Reino de España el 9 de julio de 1816. Recién en el año 1853 tuvo su primera CN y en 1860, con la incorporación de Buenos Aires, pudo conciliar a todas las Provincias bajo el mismo Estado Federal.

El problema de los recursos y los gastos es álgido. En ese sentido, Alberdi^[1] expresa “Sin rentas no hay Gobierno; sin Gobierno, sin población, sin capitales, no hay Estado”. La principal dificultad que retrasó la unión nacional fue la distribución de recursos entre las Provincias y el Estado Nacional. Es decir que el tema que nos convoca es de larga data y no tiene fácil solución.

Alberdi le dedicó toda una obra a la distribución de los recursos entre la Nación y las Provincias. En ese sentido, entre los artículos de la CN que se refieren a la gestión de los recursos y gastos uno de los más importantes es el Artículo 4°, que tiene como objetivo financiar los gastos del Gobierno Federal. A tal fin, se delegó de modo absoluto el producto de las aduanas (el más importante al momento de la sanción de la Constitución), renta de correos, derechos de tonelaje y de amonedación.

El fundamento que da Alberdi a esta delegación es que las Provincias no abandonaron ni se desprendieron de la porción de su renta que entregan al tesoro nacional. En vez de tener un tesoro, cada Provincia tendría dos: el de su localidad y el de la Nación. En conclusión, delegando recursos, las Provincias no hacen más que aumentar su tesoro.

Sin embargo, pasó mucha agua bajo el puente, las circunstancias cambiaron y a lo largo de más de cien años, se fueron concentrando facultades en el Estado Nacional. Al momento de constituirse nuestro país, el problema era cómo se financiaba ese Estado Federal, mientras que ahora la cuestión radica en distribuir los recursos de manera equitativa para lograr un desarrollo similar en las distintas regiones del país, como ordena la CN en su Art. 75 inc. 2.

Actualmente, en cuanto a la generación de recursos, las Provincias dependen en gran medida de las transferencias que reciben a través del sistema de Coparticipación Federal^[2]. A causa del sistema impositivo nacional, resulta sumamente difícil que Provincias y, más aún, los Municipios financien políticas públicas autónomas, pues la mayoría de los recursos son recaudados por el Estado Federal y luego, distribuidos a las Provincias a través del régimen de coparticipación. Este sistema se repite en la mayoría de las Provincias con respecto a los Municipios^[3].

Por un lado, se centralizó el cobro de impuestos en el Estado Federal y, por el otro, se limitó el poder de las provincias para crear impuestos, a través de la Ley de Coparticipación (Art. 9) y de los pactos fiscales.

Por otra parte, en lo que respecta a los gastos, los salarios representan más de la mitad del gasto de las provincias^[4]. En muchos municipios esa proporción aumenta. Como podrá advertirse, si más de la mitad de lo que disponen las provincias lo destinan a pagar sueldos, es sumamente difícil que puedan plantear alternativas de desarrollo.

En igual sentido, las cuentas de inversión constituyen la otra cara de la moneda. Son los informes donde los Estados brindan a su población sobre lo ejecutado en un período de tiempo. Forma parte de la rendición de cuentas que todo gobernante democrático debería hacer.

 

III. Calidad institucional y Derechos Sociales

Resulta preciso remarcar que en el presupuesto se planifican qué actores sociales serán beneficiados y qué derechos se atenderán con preeminencia, así como con qué recursos se atenderán los compromisos asumidos. Por ello, como sociedad civil, necesitamos inmiscuirnos en el detalle de los presupuestos. En ese sentido, el derecho de acceso a la información constituye la piedra angular sobre la cual se debe construir el tejado institucional del Estado.

En otras palabras, en el presupuesto se realiza una previsión de los grupos sociales cuyos recursos serán captados por el Estado y a quienes se los asignará. En los gobiernos sub-nacionales argentinos se suma la complejidad del sistema de coparticipación, puesto que existen fondos que son externos a la jurisdicción pero contribuyen a la formación del mismo.

Por otro lado, la reforma constitucional de 1994 avanzó en el reconocimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), a partir de lo dispuesto en el Art. 75 inc. 22 de la CN. En ese sentido, la Declaración de Quito establece en su punto 27^[5] que los DESC fijan límites a las decisiones sobre políticas públicas, en miras al bienestar general.

Es decir, los Estados ya no son completamente “libres” para tratar su presupuesto. Hay derechos que deben ser satisfechos con sus recursos. Muchos DESC deben ser atendidos, en primer lugar, por el gobierno local, porque es la instancia más cercana a la población afectada. En segundo lugar, la Provincia y, por último, el Estado Federal que debería resolver los conflictos comunes a las distintas jurisdicciones aplicando los principios establecidos en el 75. Inc. 2 CN, donde dispone que la distribución de fondos entre las Provincias “…será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional...”

En la próxima entrega, veremos las implicancias que el enfoque de derechos humanos supone para la comprensión de la dinámica presupuestaria en el marco de un Estado Federal.

 

^[1] Alberdi, J. B. (1954). Sistema económico y rentístico. Buenos Aires Ed. Raigal, pág. 1.

^[2] Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF-2014). El alto peso de los impuestos en Argentina, recuperado del sitio web http://www.iaraf.org/index.php/informes-economicos/carga-tributaria-provincial-y-municipal/40-informe-economico-n-291. En este informe, se observa claramente que la Nación recauda 3.5 veces más que todas las Provincias juntas y más de 10 veces que todos los Municipios del país.

^[3] Algunas provincias aún no han sancionado su régimen de coparticipación. En el caso “Intendente Municipal Capital contra Provincia de la Rioja” (11/11/2014), el actor demandó a la Provincia porque no había un sistema de Coparticipación Federal, la Corte exhortó a la Provincia a sancionarlo y devolvió la causa al Superior tribunal para que resuelva.

^[4] Diéguez, G. y Gasparin, J. (Abril de 2016) El rompecabezas del empleo público en Argentina: ¿Quiénes hacen funcionar la maquinaria del Estado? Documento de Políticas Públicas / Análisis N° 162. Buenos Aires: CIPPEC. En el mencionado informe, surge que existen casos en la Provincia de Santa Cruz, donde los salarios representan el 75 % del total, en la Rioja, la cifra alcanza el 69 % del presupuesto. En contraste, en Municipios de San Juan y Chubut, el peso del gasto en personal ronda el 35% y 37% respectivamente.

^[5] 27. Los derechos económicos, sociales y culturales fijan límites a la discrecionalidad estatal en la decisión de sus políticas públicas. La asunción de obligaciones en este campo establece un catálogo de prioridades que el Estado se ha comprometido a asumir, debiendo dedicar prioritariamente sus recursos a cumplir estas obligaciones. Así, la obligación de destinar “hasta el máximo de los recursos de que disponga” contenida en el art. 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece un orden de prelación para su utilización.

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