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Las claves de la potestad tributaria municipal en Argentina. Autonomía, interferencia y prestación efectiva
Por Juan Bautista Justo*La inserción del municipio en el sistema federal de reparto de competencias. La autonomía y sus alcances
El ordenamiento constitucional argentino ha transitado por diferentes etapas en lo referido al reconocimiento de la capacidad regulatoria de los municipios. Bajo la Constitución de 1853-60, la lectura del art. 5° de la Carta atravesó una fase inicial de desconocimiento de la autonomía municipal,[1] que se vio luego superada con el precedente Rivademar.[2] La ulterior reforma constitucional de 1994 zanjó la cuestión consagrando explícitamente tal atributo en cabeza de los municipios, aunque sin establecer taxativamente los alcances concretos de ese mandato.
Lo cierto es que, no obstante esos indudables avances en materia de autogobierno local, tanto la letra del art. 123 de la Constitución Nacional –en cuanto reconoce a las provincias la competencia para reglar el “alcance y contenido” de la autonomía en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero- como la jurisprudencia de la Corte Federal,[3] han sido terminantes al momento de imponer al respeto de las facultades de la Nación o las provincias como una barrera infranqueable para la actividad comunal.
De resultas de lo anterior, la imbricación del municipio como segundo orden de descentralización presupone:
a) La necesidad de reconocer el fenómeno de autorregulación propio de la técnica de la autonomía, abandonando la antigua calificación del municipio como entidad autárquica;
b) El margen del arbitrio que –bajo pautas de razonabilidad- el art. 123 de Constitución confiere a las provincias para delimitar los alcances concretos de esa capacidad, y;[4]
c) La interdicción de la interferencia de la autoridad comunal con el ejercicio de facultades provinciales o nacionales.[5]
En esa composición, los municipios poseen una serie de poderes propios de la organización comunal, pero no deben obstaculizar aquellas materias que –en virtud de la necesidad de una regulación común- han sido encomendadas a la autoridad provincial o nacional. Según ha precisado la Corte Federal, “el régimen municipal que los Constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art. 5°), consiste en la Administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto”.[6]
Cuando so pretexto de ejercer sus atribuciones en las materias propias del régimen de vecindad, el municipio avanza en aspectos que trascienden el ámbito de su propio funcionamiento, se produce un supuesto de intromisión que debe ser conjurado para mantener la unidad que la Constitución demanda. Habida cuenta de la posición que ocupan dentro del régimen constitucional, los municipios deben observar una conducta que no interfiera ni directa ni indirectamente con la satisfacción de servicios de interés público nacional o provincial. Sus facultades, por importantes y respetables que sean, “no justifican la prescindencia de la solidaridad requerida por el destino común de los demás Estados autónomos y de la Nación toda”.[7]
Al final de cuentas, “las atribuciones conferidas a los Municipios no pueden ser ejercidas extramuros del reparto constitucional de competencias entre las provincias y la Nación, establecido por el poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los ámbitos en los que se desenvuelven análogos poderes de la autonomía provincial y de la Nación, en el marco de un estado federal, lo que impone una necesaria coordinación y armonización del ejercicio de esas atribuciones”.[8]
Los presupuestos constitucionales de la potestad tributaria municipal. Requisitos de validez de las tasas
El esquema de reparto reseñado anteriormente tiene su traducción en lo relativo al ejercicio del poder tributario de los municipios.
En efecto, precisamente porque uno de los pilares del diseño federal reside en evitar la interferencia municipal con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución reconoce a la Nación y las Provincias, es que en la faz tributaria se opera un deslinde muy claro entre los impuestos –tributos no vinculados- que pueden recaudar la Nación y las Provincias en los términos de los arts. 4° y 75.2 de la Constitución y las tasas –tributos vinculados- a las que deben ceñirse los municipios. La posibilidad de estos últimos de establecer impuestos comportaría una clara invasión de las potestades que titularizan los otros dos órdenes del federalismo, por lo que su capacidad sobre el punto se encuentra limitada a esa figura tributaria puntual, que tiene por dato esencial el de encontrarse asociada a un servicio específico relacionado con el contribuyente.
Estos típicos tributos vinculados[9] son definidos –de acuerdo a una invariable jurisprudencia de la Corte Federal- como una “categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar el pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en el mismo, ya que el servicio tiene en mira el interés general”.[10]
De manera que, como resultado de su imbricación en el sistema federal de reparto, la validez de las tasas se encuentra supeditada a la acreditación por parte del Estado[11] de una serie de elementos esenciales, a saber: una “concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente”,[12] que responda a un “interés público que justifique su aplicación”[13] y que “el costo del servicio guarde una razonable proporcionalidad con el gravamen”.[14]
En resumidas cuentas, en Argentina la potestad tributaria de los municipios está atravesada por tres conceptos claves que operan de modo coordinado en la economía constitucional: a) autonomía; b) interdicción de la interferencia con facultades nacionales o provinciales, y; c) prestación efectiva de un servicio relativo al contribuyente (vinculación) como precondición de las tasas.
[*] Cátedra de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Nacional del Comahue, Argentina. justo.juanbautista@gmail.com
[1] CSJN, Ferrocarril del Sud, 1911, Fallos, 114:282; Municipalidad de General Pueyrredón, 1929, Fallos, 154:25; Municipalidad de Laprida, 1985, Fallos, 308:647; Ambros – Palmegiani S.A, 1985, Fallos, 308:403, entre otros. Los criterios iniciales de la Corte Federal solo reconocían entidad autonómica a las provincias, a las cuales dejaban la libertad de establecer el alcance de las facultades de los municipios por ser aquellas simples delegaciones acotadas a fines y límites administrativos. Esta postura, más allá de su corrección, no hacía sino reflejar la tradicional lectura binaria del federalismo, que sólo reconocía inicialmente dos actores en ese sistema: Nación y provincias. La consecuencia natural de esa lógica binaria era subsumir al municipio dentro del ámbito de competencias de alguno de ellos, siendo claro que –en esa óptica- era la provincia su titular natural. El criterio expuesto implicaba que –sin perjuicio de reconocer a las municipalidades un papel relevante- aquellas “no son las entidades autonómicas base del gobierno representativo republicano federal” (CSJN, Labella de Corso, 1942, Fallos, 194:111; Corporación de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires, 1948, Fallos, 210:1153). por lo cual no podían erigirse como un nuevo polo de poder con capacidad de disputar atribuciones propias.
[3] CSJN, Rivademar, 1989, Fallos, 312:326. Allí, y a partir de reiterar que “Las municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial, que tienen un ámbito propio a administrar”, destacó que los municipios presentaban una serie de características que impedían su calificación como entidades autárquicas: a) Origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; b) La existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en el caso de la autarquía; c) La imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; d) El carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; e) El carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los Municipios frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; f) El alcance de sus resoluciones que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; g) La posibilidad de creación de entidades autárquicas en los Municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y, h) La elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas. Esos rasgos, que a juicio de Alto Tribunal determinaban la imposibilidad de conceptualizar –como lo había hecho a este momento- a los municipios como modalidades de mera descentralización administrativa, lo llevaron a afirmar que “Las municipalidades no son una mera repartición administrativa del gobierno central”. Ver Bianchi, Alberto, “La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”, LL 1989-C, 47.
[3] Para el Alto Tribunal, el resultado final de tal organización implicaba la admisión de “un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el artículo” (CSJN, Municipalidad de La Plata, 2002, Fallos, 325:1249). En igual sendero, se indicó posteriormente que “cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen y que, por lo tanto, es atribución del Poder Constituyente provincial y de su legislación otorgar esta facultad a los municipios, ya sea en forma exclusiva o en concurrencia con otros territorios o servicios estatales, o bien, como propias o delegadas por el Estado Provincial” (CSJN, Cadegua S.A., 2004, Fallos, 327:4103).
[4] En 2005, la Corte postuló que “el límite fundamental para determinar el ámbito de legitimidad y de legalidad de las autonomías de los municipios en los referidos órdenes institucional, político, administrativo y financiero, se encuentra a mi juicio en el principio de razonabilidad contenido en el art. 28 de aquella Carta, en virtud del cual las Constituciones Provinciales no pueden, bajo la apariencia de reglamentar tal autonomía, transponer los límites de lo racional y razonable para la vigencia efectiva de los municipios” (CSJN, Ponce, 2005, Fallos, 328:175).
[5] CSJN, Líneas de Transmisión del Litoral S.A, 2000, Fallos, 323:3266; Schaffhausen Sociedad Inmobiliaria, 1978, Fallos, 300:402.
[6] CSJN, Edenor c/ Municipalidad de General Rodríguez, 1999, Fallos, 322:2331.
[7] CSJN, Hidroeléctrica El Chocón, 1997, Fallos, 320:1302; Provincia de Misiones c/ Nación, 1965, Fallos, 263:437; Compañía Argentina de Teléfonos, 1963, Fallos, 257:159; Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires S.E.G.B.A. c/ Municipalidad de Ensenada, 1968, Fallos, 270:11.
[8] TSCdba, “Municipalidad de Pampayasta Sur c/ Eduardo Ziehiri”, Sentencia N° 119 del 29 de septiembre de 2000.
[9] “La actuación estatal vinculante es el elemento caracterizador más importante de la tasa” (Villegas, Héctor, Curso de finanzas y derecho financiero y tributario, Astrea, Buenos Aires, 2002, p. 174).
[10] CSJN, Mexicana de Aviación, 2008, Fallos, 331:1942; Frigorífico Cía. Swift de La Plata, 1961, Fallos, 251:50; Cía. Química S.A., 1989, Fallos, 312:1575; Berkley International A.R.T. S.A., 2000, Fallos, 323:3770; Selcro S.A., 2003, Fallos, 326:4251; Laboratorios Raffo, 2009, Fallos, 332:1503.
[11] CSJN, Quilpe, 2012, Fallos, 335:1987, Llobet de Delfino, 1969, Fallos, 275:407; Empresa de Transportes de Pasajeros Navarro Hnos., 1996, Fallos, 319:2211.
[12] CSJN, De Gregorio Vda. de Cipriano, 1956, Fallos, 236:22; Banco de la Nación c/ Municipalidad de San Rafael, 1956, Fallos, 234:663; Municipalidad de San Lorenzo c/ Yacimientos Petrolíferos Fiscales, 1961, Fallos, 251:222; Municipalidad de Santa Fe c/ Marconetti Ltda. S.A., 1964, Fallos, 259:413; Cía. Química S.A., cit.; Massalín Particulares S.A., 2006, Fallos, 329:792; Hidroeléctrica Tucumán S.A., 2002, Fallos, 325:1370.
[13] CSJN, Cía. Química S.A., cit.; De Gregorio Vda. de Cipriano, cit.; Frigorífico Cía. Swift de La Plata, cit.; Massalín Particulares S.A., cit.; Laboratorios Raffo, cit.
[14] CSJN, Vignolo de Casullo, 1942, Fallos, 192:139; Banco de la Nación c/ Municipalidad de San Rafael, cit.; Sniafa, 1970, Fallos, 277:218; Empresa de Transportes de Pasajeros Navarro Hnos., cit.
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