Derecho Para Innovar
Constitucionalización de los derechos de los usuarios de servicios públicos. El art. 42 de la Constitución Nacional. Primera Parte: El contexto de la reforma de 1994
Por Valeria Fernández Soler*Introducción
El presente trabajo procura analizar el cambio de paradigma operado en Argentina en relación al instituto del servicio público a partir de la constitucionalización de los derechos del usuario del mismo en el art. 42 de la Carta Magna.
La trascendencia de los servicios públicos en la existencia de un Estado es innegable. En su diario trajín los ciudadanos transitan calles, rutas y autopistas, consumen agua potable, energía eléctrica, calefaccionan sus viviendas, viajan en trenes, subterráneos y colectivos. Cada una de estas actividades cotidianas tiene su reflejo para el Estado en la prestación de un servicio público y en el consecuente deber respecto del ciudadano – “usuario de servicios públicos” a partir de reforma de la Constitución de 1994- de prestarlo en condiciones de calidad y eficiencia. El servicio público se constituye así el punto de encuentro del ciudadano con el Estado, del que a la vez forma parte. Cada ciudadano es simultáneamente responsable de la calidad de la prestación y usuario de los servicios públicos. Sin embargo, a la luz de nuestro sistema representativo de gobierno, está en cabeza de los funcionarios democráticamente electos el deber concreto de la prestación eficaz frente al usuario acreedor.
En ese contexto, y tal como señala Salomoni en su Teoría General de los Servicios Públicos,[1] el art.42 de la CN produjo un cambio de justificabilidad en el sistema servicial y concesional administrativo. Según el autor, el Constituyente reformador, enmarcado en la especificación de los derechos fundamentales de Norberto Bobbio, consideró que tales derechos no están dirigidos a un individuo sino a colectivos agrupados por razones culturales, sociales, económicas y administrativas. Entre estos colectivos se encuentran los usuarios de servicios públicos, cuyos derechos se fundan en la igualdad aplicando la teoría de la equiparación.
El contexto de la reforma de 1994 y la consagración del art. 42
El término servicio público no es unívoco ni inmodificable. Por el contrario, se utiliza para definir la actividad del Estado que tiene injerencia directa en la vida de sus administrados y alcanza a los aspectos más gravitantes de la vida común de los ciudadanos. De ahí la importancia que el Constituyente le asigna a la calidad de su prestación. Puesto que una prestación deficiente puede afectar la salubridad de la población, su seguridad e incluso la integridad personal de los ciudadanos.
La noción de Servicio Público nació en Francia para caracterizar las actividades llevadas a cabo por el Estado en forma directa o de manera indirecta a través de concesionarios. Como nos ilustra Gordillo,[2] la idea de servicio público era la que justificaba la competencia de los Tribunales Contencioso Administrativos. Siendo tal el origen de la categoría, la relación inescindible del régimen jurídico de este tipo de actividades con la realidad política económica de cada época, hacen que el concepto y su regulación sean variables. Y es así que en nuestro país la realidad de los servicios públicos ha variado al ritmo del cambio de las políticas económicas que han atravesado nuestra historia.
La evolución de la teoría de los servicios públicos en Argentina ha tenido diversas etapas. A fines del siglo XIX y principios del siglo XX, se ubicó a los servicios públicos como actividades monopólicas desarrolladas por particulares y por delegación del Estado con un régimen de derecho público por el que se fijaban las tarifas y se establecían organismos de control.
A mediados del siglo XX se inició la etapa de la nacionalización de los servicios públicos. Este periodo de estatización comenzó en 1945 y se consolidó finalmente con la reforma constitucional de 1949. Para Salomoni esta reforma fue significativa, tanto desde el punto de vista de uno de los elementos del Estado, como de la limitación de los derechos absolutos de los particulares en función social.[3] El art. 38 de la Constitución de 1949 estableció la función social de la propiedad y la sometió al bien común, mientras que su art. 40 consagró la titularidad estatal de los servicios públicos y ordenó, en el propio texto de la norma, su expropiación o compra.
A pesar de la derogación de esa Constitución, luego de la Revolución Libertadora y por una proclama del gobierno de facto de abril de 1957, el modelo de estado prestador de servicios públicos siguió vigente en nuestro país hasta 1989.
En la década de los 90’, con la sanción de la Ley 23.696 de Reforma del Estado comenzó otra etapa en la evolución de los servicios públicos en la Argentina. Ese proceso se caracterizó por la privatización de numerosas empresas del Estado bajo diferentes modalidades reguladas en el art. 17 de la norma: a) venta de activos de las empresas, como unidad o en forma separada; b) venta de acciones del capital social; c) venta del establecimiento; d) administración con o sin opción a compra; f) concesión (de obra pública o servicio público), licencia o permiso. La ley permitió además la transferencia a jurisdicción provincial de las redes de distribución de gas, rutas nacionales de interés provincial y promovió la creación de empresas federativas. También se le dio participación a los municipios y se establecieron programas de propiedad participada y cooperativización.
Es importante hacer referencia al contenido ideológico- político que subyace a la reforma del Estado, que halló su fundamento en las críticas al Estado benefactor, llegando algunos teóricos a postular que “el Estado mínimo es el Estado más extenso que se puede justificar. Cualquier estado más extenso viola los derechos de las personas”.[4] Estas corrientes neoliberales partían de una idea exacerbada de las libertades individuales, que encuentran el solo límite del perjuicio al tercero, por lo que exigían una fuerte capacidad de autorregulación del mercado. Aquí subyace la matriz ideológica de la reforma del Estado, en teorías nos llevan al Estado mínimo, que se limita a garantizar libertades dejando en manos de la caridad la satisfacción de derechos esenciales.
Para Salomoni, debido a la velocidad en la implementación de las privatizaciones, en la Argentina no se produjo una verdadera reforma del Estado: “no se ha conformado un nuevo modelo de Estado, sino que se ha operado, en el sector de los servicios públicos, una mera delegación de competencias en los particulares explotadores de los mismos”.[5]
Otros juristas, por el contrario, afirman que la Ley 23.696 constituyó un verdadero cambio de paradigma en las funciones del Estado. Entre ellos se enrolan Cassagne y Gordillo. El primero concibe a un estado subsidiario, entendiendo que es la subsidiariedad el principio rector de la intervención del Estado en el plano económico y social. Por su parte, el segundo postula que el intervencionismo del Estado no reconoce legalidad constitucional y fue producto de una jurisprudencia permisiva. Dice Gordillo: “La época de la intervención estatal, que la jurisprudencia admitiera firmemente en otra legislación legislativa y constitucional, pareció llegar a su fin y armonizarse con el espíritu y el texto originario de la Constitución de 1853/60 con la reforma de 1994”.[6]
Veremos, entonces, en la próxima entrega, cuáles fueron los derechos y obligaciones que la reforma constitucional de 1994 –aprobada en pleno auge privatizador- consagró a través del nuevo art. 42.
[*] Abogada. Secretaria de Primera Instancia Poder Judicial de Neuquén. Ex Subsecretaria de la Función Pública del Gobierno de Río Negro.
[1] Salomoni, Jorge Luis, Teoría General de los Servicios Públicos, Ed. Ad Hoc. 2004, p. 394/395.
[2] Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, La defensa del usuario y del administrado. Capítulo IV.
[3] Salomoni op. Cit., p. 190.
[4] Nozick, Robert, Anarquía, Estado y utopía, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1991, p. 153.
[5] Salomoni Jorge Luis, op. Cit, p. 339.
[6] Gordillo, op. cit. t.2. p. VII-18.
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