COLUMNA DE OPINIÓN

La acción de lesividad frente a un tercero de buena fe en materia tributaria*

Por Juan José Albornoz

 

El proceso de lesividad es un proceso administrativo que tiene por objeto la pretensión de un ente administrativo por el que éste solicita la anulación judicial de un acto administrativo por considerarlo ilegítimo y lesivo a los intereses públicos.^[1]

Pero qué efectos acarrea la declaración de nulidad del acto que otorgó un beneficio fiscal como ser un bono que puede ser endosado para cancelar obligaciones fiscales a un tercero^[2].

Podríamos preguntarnos si es oponible la declaración de nulidad respecto del tercero de buena fe que obtuvo un bono y, en caso de serlo, si la sentencia tiene efectos ex tunc.

Debemos recordar que este tipo de acciones tiende a asegurar el equilibrio necesario entre el principio de seguridad jurídica, que exige el mantenimiento de los derechos ya declarados, la estabilidad del acto administrativo, y el principio de legalidad que manda sanear las infracciones al ordenamiento jurídico. Ello con el fin de compatibilizar los intereses públicos con los intereses de los particulares.^[3]

García de Entrerría y Fernández^[4] señalan que “el enfrentamiento entre los dos principios jurídicos básicos, de legalidad y de seguridad jurídica, exige una gran ponderación y cautela a la hora de fijar el concreto punto de equilibrio, que evite tanto el riesgo de consagrar situaciones ilegítimas de ventaja como el peligro opuesto al que alude la vieja máxima summum ius, summa iniuria.”

En el caso de un tercero de buena fe que haya cumplido acabadamente con todos los recaudos formales y sustanciales que le eran exigidos para gozar de un derecho –cancelación de obligaciones fiscales mediante la imputación de un título público que no reviste el carácter de apócrifo–, tal derecho entiendo debe considerarse, además,  como “adquirido” y por ende susceptible de protección incluso frente a la propia Administración que obró de manera negligente al otorgarle el beneficio al cedente del bono en cuestión.

En efecto podría sostenerse que la Administración –que otorgó el pertinente certificado de imputación sin realizar observación alguna sobre la legitimidad de los títulos– debería mantener un comportamiento coherente –doctrina de los actos propios– sin defraudar las expectativas ajenas cuando éstas aparecen fundadas en la confianza de la apariencia^[5].

La buena fe, en el caso concreto, podría decirse  surge en forma palmaria ante la falta de detección oportuna por parte de los organismos estatales de un vicio grave y notorio que hiciese presumir que era conocido por el cesionario protegido por el carácter público de los instrumentos.

En otras palabras, no sería posible razonablemente exigirle al cesionario una mayor diligencia o previsión que el accionar estatal.

En ese sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que “una de las derivaciones del principio cardinal de la buena fe es la que puede formularse como el derecho de todo ciudadano a la veracidad ajena y al comportamiento leal y coherente de los otros, sean éstos los particulares o el propio Estado”  y que “resulta necesario exigir a las partes un comportamiento coherente, ajeno a los cambios de conducta perjudiciales y desestimar toda actuación que implique un obrar incompatible con la confianza que se ha suscitado en el otro.”^[6]

Caso contrario el estado pretendería mantenerse patrimonialmente indemne –a costas del tercero de buena fe– sobre un hecho que le sería imputable por su propia negligencia en ejercer el contralor anterior y posterior que el legislador le asignó en el régimen^[7]. En efecto, el Estado no puede deslindar la responsabilidad que le cabe (latu sensu), ya sea como autoridad de aplicación del régimen de beneficios, o como ente fiscalizador –en materia estrictamente fiscal– de los beneficiarios; ello le impide accionar contra el endosatario que ajustó su comportamiento a lo exigido por las normas^[8].

El autor citado señala una primera contradicción que la hallamos entre la creación de un régimen que reviste interés público, cuya finalidad es obtener la eficacia de una medida de fomento que en este caso aprovecha el beneficiario y, la postura posterior, de pretender desligarse de todo riesgo responsabilizando al endosatario que se comportó honestamente.

Una segunda contradicción se advierte en el hecho que la Dirección fije los recaudos que el endosatario debe cumplir para que la imputación de los títulos opere sus efectos, y luego, niegue su eficacia y transfiera toda responsabilidad, cuando la realidad es que sólo aquélla, en el ejercicio de sus facultades legales, podía y debía –en forma previa al otorgamiento del beneficio- detectar las irregularidades.

Ahora bien en el caso de no compartir la postura propuesta y que se entienda que la declaración de nulidad del acto en cuestión es oponible al tercero de buena fe nos deberíamos preguntar si ese pronunciamiento posee efectos ex tunc.

Los efectos de la declaración de lesividad entiendo que van íntegramente relacionados con la ponderación del principio de confianza legítima al que se ha hecho alusión.

En tal sentido, expresa Cassagne^[9] que la retroactividad no puede afectar a los subadquirentes de buena fe y, asimismo, que la Administración puede renunciar “por razones de orden o de interés público” a la aplicación retroactiva de la invalidez ya que no existe norma o principio que se oponga a dicha posibilidad.

Situación que entiendo debe ser aplicada al caso de los terceros de buena fe. 

^[*] El presente artículo es una síntesis de una reflexión efectuada en otro que se encuentra en preparación para una obra colectiva a publicarse en la Editorial Thompson Reuters.

^[1] Hutchinson Tomás “Derecho Procesal Administrativo” Tomo III, Santa Fe, Rubinzal – Culzoni, 2009, capítulo XXV.

^[2] A modo de ejemplo ver los decretos 379/2001, 502/2001 y 594/2004, así como también por las normas de aplicación: Res. 23/2001, 117/2003 y 76/2007 de la Sec. de Industria y la Resolución General AFIP Nº1287, y luego la RG 2557, entre otras

^[3] Ver al respecto Miolano, José Luis “Límites de la Potestad Revocatoria de la Administración: Acción de Lesividad”, en Estudios de Derecho Administrativo IX, Buenos Aires,  Artes Gráficas Candil, 2003, pág. 377 y sgtes.

^[4] García de Entrerria, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón “Curso de Derecho Administrativo” Madrid, Civitas, 2000, Tomo I, pág. 654.

^[5] Mairal,  Héctor A. “La doctrina de los propios actos y la administración pública”, Buenos Aires, Depalma, 1988, pág. 14 y  Coviello, Pedro José Jorge “La Confianza legítima”, ED 177-894.

^[6] Fallos 315:158

^[7] Ver la normativa previamente citada

^[8] Tarsitano, Alberto “Transferencias de créditos fiscales: reflexiones críticas” Tomo XLVII, Derecho Fiscal, pág. 507.

^[9] Casagne, Juan C. “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Thomson Reuters La Ley, 2016, págs. 727 y 728.

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