COLUMNA DE OPINIÓN

Una muestra de Derecho Público local en acción

Por Marcela Von Fischer

Conclusiones del Taller Contencioso Administrativo en el reciente Xº Congreso Nacional de Secretarios Letrados y Relatores de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas y Ciudad Autónoma de Buenos Aires llevado a cabo en la ciudad de Salta.

La Ju.Fe.Jus.

Los días 9 y 10 de noviembre pasados se reunieron en la Escuela de la Magistratura del Poder Judicial de Salta alrededor de 170 funcionarios judiciales provenientes de las distintas provincias argentinas en el marco del referido Congreso, organizado por la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ju. Fe. Jus.).

Se trata de una entidad federal que aglutina a todos los miembros en ejercicio de las Cortes Supremas y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas que la componen, congregando así a los ministros integrantes de las cabezas de los Poderes Judiciales Provinciales de nuestro país. Nació en 1994, a partir de los debates que pusieron en la superficie el reconocimiento de las limitaciones y deficiencias que tienen los sistemas judiciales.

Entre sus objetivos, cabe destacar la promoción de la capacitación continua de todos los cuadros que integran los Poderes Judiciales Provinciales. En tal contexto, precisamente, la Junta Federal impulsó la creación de Escuelas y Centros de Capacitación Judiciales en los Poderes Judiciales Provinciales.

Temario propuesto por la Ju.Fe.Jus.

En materia contencioso administrativa, se propiciaron dos líneas de trabajo: 1) Empleo Público y Convenios Colectivos de Trabajo; 2) Convenios Multilaterales. A continuación se transcriben los resultados arribados en el debate.

Conclusiones

Empleo Público  y Convenios Colectivos

¿Resulta legítima la regulación de la estabilidad del empleado público por CCT?

• La decisión del Estado de incluir a sus trabajadores en el sistema mediante la celebración de una CCT no supone la consecuente alteración de la naturaleza del vínculo que aquél, en su rol de autoridad pública, establece con los sujetos que contrata o designa para el logro de sus fines.
• El acto expreso de inclusión determina la recepción, por el Derecho Público Nacional, Provincial o Municipal, de las normas pertinentes del Derecho privado, pero el empleado público no se “privatiza” porque, en mayor o menor medida, se le apliquen normas idénticas o muy parecidas a las que rigen para los trabajadores en el sentido propio del derecho del trabajo.
• Resguardo de las garantías constitucionales: estabilidad absoluta del empleado público designado por acto administrativo válido en planta permanente (conf. doctrina de la CSJN, in re: “Madorrán”) .
• Efectos: Los convenios colectivos exhiben efecto erga omnes en relación a las cláusulas normativas -previa evaluación acerca de la no violación de normas de orden público o dictadas en protección del interés general.
• Supuesto de cesantía ilegítima: existe consenso en otorgar reparación de daños y perjuicios por el periodo de inactividad, recurriendo –en su caso- a la vía de la analogía para el cálculo indemnizatorio (regímenes estatutarios o LCT).
• Salarios Caídos: Si bien la mayoría de las provincias muestran un criterio restrictivo para el reconocimiento de salarios caídos por lapsos no trabajados, salvo su recepción expresa en la norma, en el debate surgió la posibilidad de reconocerlos con carácter indemnizatorio (por ejemplo, Santa Fe concede por creación pretoriana dos años de salarios caídos; y CABA recordó el caso “Mintz, Regina Dora c/ GCBA s/ empleo publico (no cesantía ni exoneracion) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido” del 23/11/15, donde en voto minoritario se propició dicha postura).

Cuestiones Controversiales:

• La circunstancia de ser el empleo público un contrato administrativo de colaboración, permite que la Administración Pública ejerza su “ius variandi” y proceda a modificar aspectos de la convención colectiva propios de la organización administrativa, dentro de los límites constitucionales y legales. De esa suerte, queda en evidencia que la pretendida laboralización del empleo público carece de su razón de ser básica -la plena autonomía negocial- constituyendo una fuente interminable de conflictos sociales tanto colectivos como de carácter individual.

Situación del personal contratado por la administración pública.

La discusión dada puede esquematizarse en los siguientes interrogantes:

¿Resulta legítimo que la Administración incorpore personal mediante el sistema de “contratos periódicos”, para realizar tareas similares a las correspondientes al personal de planta permanente? En su caso, al extinguir el vínculo por la no renovación contractual, debe abonarse alguna indemnización?

• La conducta de la Administración al contratar personal para cumplir tareas inherentes a planta permanente, debe ser calificada como “fraude laboral”.
• Las sentencias que han admitido los reclamos efectuados por el personal contratado, reconocen que la renovación de contratos por la administración no está contemplada legalmente, pero cuando se demuestra que prestó servicios a la orden de la administración pública, cumpliendo un régimen de asistencia horaria a cambio de una retribución mensual, no queda dudas que entre las partes se ha producido una relación de trabajo, y corresponde encuadrarlo en función del principio de “primacía de la realidad” como empleado público.
• Si se han demostrado los tres requisitos mencionados para la procedencia de la analogía, se aplican las normas que reglamentan la garantía —menos intensa— de protección contra el despido arbitrario, reconociendo el reclamo indemnizatorio, cuantificado de modo variable en las distintas jurisdicciones.

Convenio Multilateral

1.- Competencia

Las leyes-convenio —entre las que cabe incluir el régimen de coparticipación federal y el Convenio Multilateral en sus respectivas ratificaciones locales por medio de las legislaturas provinciales— hacen parte, aunque con diversa jerarquía, del derecho público provincial (in re: “Papel Misionero S.A.I.F.C”, CSJN, Fallos,  332:1007).

2. Problemática Detectada

Atribuciones de las Comisiones Arbitral y Plenaria y  la justicia local

• Para el supuesto de impugnación de un acto determinativo, existen dos vías paralelas y no excluyentes.
• Elegida la vía, lo decidido tendrá impacto en el proceso contencioso administrativo local.
• Dificultad del sistema. Afectación del derecho de defensa: lo resuelto en la jurisdicción provincial no es oponible a las otras jurisdicciones. En consecuencia, resulta necesario iniciar demandas de repetición ante otros fiscos.
• Problema del desplazamiento del “Solve et Repete”: la regla del “solve et repete” exigida por las legislaciones provinciales, queda desplazada en caso que el contribuyente solicite la aplicación del Protocolo Adicional del C.M^[1]. Si las provincias han consagrado un régimen de compensación entre ellas deviene una manifiesta incongruencia la exigencia del pago previo para agotar la instancia administrativa o para promover acción judicial.  No resulta compatible con la buena fe y conducta ejemplar que deben observar las administraciones fiscales regular la emisión de documentos de créditos para cancelar obligaciones tributarias y al mismo tiempo impedir su aplicación.

Órganos creados por el Convenio Multilateral: Comisión Arbitral y  Comisión Plenaria

• Sus decisiones son irrevisables por los órganos judiciales, situación que provoca la afectación del principio rector de la Tutela Judicial Efectiva, además de interrogar sobre su obligatoriedad. Al respecto, la Corte Federal resolvió que las resoluciones dictadas por los organismos del Convenio Multilateral no son recurribles ante la Corte Nacional por vía del Recurso Extraordinario, debiendo ser impugnadas en el ámbito local conforme las normas adjetivas de cada una de las jurisdicciones involucradas en el caso concreto de la contienda (“Maxiconsumo S.A. c/ Provincia de Misiones”, expediente M. 921. XLII).
• Debate en torno a la necesidad de adoptar el criterio de la Procuradora Fiscal en el caso “Maxiconsumo”: ¿Procede la revisión judicial a través del Recurso Extraordinario Federal de las decisiones de la Comisión Plenaria?
• Puesto que el Convenio Multilateral es, precisamente, multijurisdiccional, si lo decidido por esos organismos plurilaterales pudiera ser revisado por los jueces de sólo una de las jurisdicciones adheridas, llevaría al problema de que lo resuelto por éstos les sería oponible a las demás, burlando así la decisión conjunta adoptada por todas ellas.
• Tal conclusión, en el sistema jurídico argentino, no parece aceptable, máxime cuando la Constitución otorgó a los asuntos en que una o más provincias son parte la jurisdicción originaria y exclusiva de la Corte Federal, en razón de las personas (arg. arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional).
• Necesidad de definir si los pronunciamientos de los órganos creados por el Convenio Multilateral revisten carácter vinculante o meramente consultivo.
• Las provincias deben comprometer su voluntad de respeto y acatamiento de aquéllas resoluciones emanadas de los órganos del Convenio Multilateral a fin de no desnaturalizar el carácter de derecho público local que éste reviste.

^[1] La CSJN ha hecho lugar a la acción de repetición y ordenado la devolución de las sumas abonadas por la actora y dispuesto la aplicación del PACM, lo que implica que la impugnación de la provincia se debe canalizar en el marco de dicho instrumento y, en su caso, resuelta la cuestión por la Comisión Arbitral o Plenaria, en caso de disconformidad de la o las restantes jurisdicciones involucradas, se expidan de corresponder, los respectivos documentos de crédito por parte de los fiscos deudores a favor del contribuyente y a la orden del fisco acreedor ( Argencard S.A. c/ Prov. de Entre Ríos”, 2011;  Argencard S.A. c/ Prov. de Chubut”, 2011).

 

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